地方政府债务风险的本源探究及防范对策 防范债务风险的对策

　　近年来，地方政府采取大举扩张的发展模式，不惜大幅举债来大搞大型项目建设，地方债务急剧膨胀，且有愈演愈烈的势头。负债规模的急剧扩张，增大了地方财政风险和金融风险，对地方经济科学健康发展产生了一定的影响。本文分析了我国地方政府债务的现状、成因和存在的问题，究其根源在于我国以GDP为核心的政绩考核体系，以及以此为基础的官员晋升任免制度，最后提出了防范和化解地方政府债务风险的对策。
　　[关键词]地方政府性债务；政绩考核体系；官员晋升任免；对策
　　[中图分类号]F810.7　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)03－0044－05
　　李茂媛(1982--)，女，中央财经大学财政学博士生，主要研究方向为财政理论与政策。(北京
　　100081)
　　2011年6月27日，国家审计署发布了《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年年底，全国省市县三级地方政府性债务余额107174.91亿元，超过了全国经济总值的1／4，使得地方政府债务问题再一次受到全社会的高度关注。目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险在逐步加大，如不积极防范和化解，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。本文着重于地方政府长期过度举债的体制性原因的探究，以期正本清源，真正实现对地方政府性债务的有序控制。
　　一、地方政府性债务的构成及特点
　　(一)地方政府债务的构成
　　地方政府性债务按表现形态可分为直接债务和或有债务。从法律性质来分析，可分为显性债务和隐性债务。总体上看，目前我国地方政府债务可以划分为两类：一类是公开的并且是政策允许的，如按国家统一安排由地方政府举借的外债，是地方政府直接承借或担保的债务；另一类是非公开的并且是目前政策所不允许的，如地方政府提供担保或允诺承担偿还责任的债务。
　　目前地方政府债务主要包括以下具体内容：
　　1.由地方融资平台向银行取得贷款；
　　2.地方政府担保或变相担保；
　　3.引进外资返还。有些地方政府为了完成招商引资目标，承诺如果外资在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定的盈利率，且若干年后退还本金，这种政府承诺形成地方政府债务；
　　4.国债转贷资金和地方企事业单位使用的外国政府贷款；
　　5.粮食企业亏损挂账和公益性国有企业的救助；
　　6.为缓解地方金融机构所面临的金融风险，以地方财政作担保向中央银行所借再贷款；
　　7.以国有公司名义，绕开《预算法》变相发行的地方债；
　　8.社会保障资金收支缺口；
　　9.下级政府的财政收支缺口和债务；
　　10.一般竞争性国有企业亏损和其债务的最后清偿。
　　(二)地方政府债务的特点
　　目前地方政府债务的特点主要有以下几点：
　　1.总量巨大。2010年全国公共财政收入83101.51亿元，截至2010年底，全国省市县三级地方政府债务余额约107174.91亿元。地方政府负债余额超过了全国GDP的1／4，超出当年公共财政收入达24074.4亿元，总债务率高达129.07％。
　　2.举债主体集中。2010年底地方政府债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69％。(详见图1)
　　3.银行贷款占比过高。从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01％，贷款总额超过当年的全国公共财政收入。
　　4.增长速度迅猛。1997年以来，我国地方政府债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20％和61.92％。2010年的债务余额比上年增长18.86％。从当前形势判断，如不出台相应措施，地方债务不会停下飞奔的脚步。(见图2)
　　5.对“土地财政”收入的依赖过大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
　　6.部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100％，分别占两级政府总数的19.9％和3.56％。部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20％。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10％。
　　二、地方政府过度负债的危害
　　地方政府过度负债的危害性主要表现在：
　　(一)损害地方政府信誉
　　如由于政府负债过度，一旦银根紧缩，资金链断裂，并发严重的政府性负债风险与现金支付危机，将可能导致诸如政府建设部门无法兑现与建筑商的合同支付承诺，拖欠工程款、公务员和教师的工资报酬等，政府性融资公司无法按时还本付息，政府信誉就会受到根本性的损害。
　　(二)政府占用信贷资金过量对实体经济造成冲击
　　银行信贷资金的主要对象是经营性实体，一般来讲，企业资产负债率在60％左右为正常，即大部分企业均需由信贷资金支撑。由于信贷资金大量流向政府融资平台，导致企业难以得到正常信贷来源，或得到的贷款成本增加，大大影响企业的生存与发展。而政府融入的信贷资金流向主要是与建设领域相关的产业链，其他众多的产业领域则面临信贷量萎缩的压力，单一或少数产业占用过多的信贷资源将危及众多的其他产业，进而全方位影响国民经济。如不久前惊动中央的温州民企债务危机，就是信贷扭曲的集中爆发。
　　(三)弱化财政对民生的保障
　　为了维护政府信誉，在地方政府过度负债状况下，势必导致财政倾注财力用于偿债。在可用财力总量的制约下，无疑会影响财政对民生方面的后续投入与区域性国民经济社会协调发展的保障能力。
　　(四)造成土地资源大量消耗与形成房地产市场泡沫