威尔逊的责任政党政府理论与美国1913年关税法 美国威尔逊公司

　　1913年，美国国会通过新关税法，大规模、大幅度下调了进口商品关税，平均税率接近历史最低水平，超乎两党和民众预期。但因第一次世界大战爆发和共和党1920年大选获胜后制订了新关税法，1913年关税法一直没有得到实施的机会。因此，1913年关税改革立法没有受到学术界应有的重视。实际上，这场关税改革立法的历史意义重大。一是立法期间发生了美国国家权力分配的重大变化，奠定了此后美国政府总统与国会的关系；二是1913年关税法中的所得税条款开启了美国联邦财政的新时代；三是威尔逊利用这场改革第一次践行了以总统为权力核心的责任政党政府理论，对后世美国总统执政影响深远。
　　[关键词]责任政党政府理论；威尔逊；关税改革
　　[中图分类号]K712.51　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)03－0119－06
　　张澜(1969－)，男，江西科技师范学院历史文化教授，主要研究方向为美国史；(江西南昌　330038)
　　熊巍(1969－)，男，九江职业大学副教授，主要研究方向为政治思想。(江西九江　332000)
　　本文系国家社会科学基金项目“美国威尔逊政府内政改革的经验与教训”(项目编号：07CSS004)的阶段性成果。
　　1913年，民主党主导的国会通过《安德伍德一西蒙斯关税法》，超额兑现了竞选承诺。遗憾的是，此法从未获得实施机会。因此美国学术界对1913年关税改革立法研究不足。除了F.W.陶西格的《美国关税史》(1931年，第八版)、阿瑟·沃尔沃斯的《伍德罗·威尔逊传》和阿瑟·S.林克的《威尔逊：新自由》对这场改革有讨论外，尚无其他学者深入研究这一问题。但是，他们的研究有一个明显弱点，就是无法说明为什么是威尔逊而不是其他总统成功塑造了美国行政与立法的权力关系，对这一立法的转型意义估计不足。
　　本文拟通过梳理威尔逊的责任政党政府理论，具体考察威尔逊如何在1913年关税改革进程中践行自己的责任政党政府理论，证明威尔逊能够重塑美国行政与立法的权力关系并非偶然。
　　一、威尔逊责任政党政府理论
　　1878年，威尔逊开始探究现代民主政府的责任问题，追问民主的本质及其实现途径，由此形成了自己的责任政党政府理论，在美国开创了这一理论研究的先河。1885年的《现代民主国家》一文大致反映了他对民主的思考。这篇文章的核心观点是：民主的本质即民意治理；民主的实现只能通过代议制；民主的治理原则是少数服从多数；在具体治理过程中，民主又是多数人服从少数代理人的治理。
　　由于美国是反抗英国暴政的产物，多数美国人错误地认为，民主就是尽可能直面政府，确保对它的控制。所以，美国人民把“注意力完全集中于控制问题上”，基于对暴政的恐惧，美国设计出三权分立与制衡的宪政体制。该体制强调三权分庭抗礼，忽视三权尤其是立法权与行政权的协作。世易时移，国家顶层权力平衡被打破，国会逐步凌驾于总统之上。由于实行常务委员会决策制，国会出现了“完全的、几乎是致命的权力与责任分离的状况”。国会中委员会众多，各委员会实施集体决策；委员会主席只是召集人而非责任人，决策责任落在整个委员会身上。如果决策出现重大失误，无法像追究行政负责人那样追究个别议员的责任，出现责任真空。一方面国会整体权力远胜总统，另一方面国会内部的权力高度分散，各委员会相互独立，缺乏协调，国会没有统一的负责人或团队。这是一个严重的政治危机。
　　如何克服国家权力与责任的分离呢?威尔逊提出建立责任政党政府来解决这个难题。他指出：“我们应该把(政府)各个部分集中起来，使它们在统一的意志和统一的目标下统一工作，这是绝对必要的。”这也是监督的需要。因为“监督必须集中，否则根本就不是监督”。威尔逊认为，责任政党政府可以实现这个目标。
　　最初，威尔逊力主在美国建立国会负责的政党政府体制。这是因为，当时“支配和控制的力量……权力的中心和源泉是国会”。既然国会是国家权力中心，一个合理的方案就是建立国会负责的责任政党政府。威尔逊认为，最直接、最有效、最现实的纠正措施是，修改宪法，简化当时委员会统治的那一套规则。“把参众两院常设委员会享有的立法动议特权和行政领导的特权赋予一个小型委员会，委员会成员应该是几个行政部门的首脑，由他们组成总统的内阁。一句话，从国会多数党中挑选内阁成员并将他们组成国会需要的那种委员会。”威尔逊指出：“这种制度最令人欣赏和称道的原则是负责任的领导制。国会将拥有一位公认的负责任的领导，他就是内阁首席部长，亦即国务卿。”1884年1月1日，威尔逊在《委员会政府还是内阁政府?》一文中再次明确提出通过修宪建立内阁制政府的主张。他提出两项修宪主张：一是允许总统从国会任命内阁成员，二是延长总统和众议员的任期。威尔逊认为，这样就可以排除在美国建立内阁制政府的宪法障碍。在他看来，只有第一项修宪主张会改变宪法原则。这一改革方案是要将总统转变成没有实权的国家元首，将国务卿变为英国式的首相，是要将美国政体发生的变化以宪法修正案形式固定下来。
　　但是，英国议会制模式并不适合美国国情。首先，美国国会与英国议会差异甚大。英国上议院议员是世袭或任命产生，没有党派之分；下议院议员经由选举产生，分属不同党派，是权力运作中心；下议院的权力非上议院可比。而美国参众两院权力相当，议员均由选举产生，分属不同党派；同一时期的参众两院可能由不同的党派控制，所谓从多数党中挑选内阁成员有可能变成两党或多党联合政府，难以形成集中的决策权力。其次，修宪极为困难。威尔逊认为自己的修宪主张很温和，但毕竟是要削弱国会的权力，一定会遭到国会的坚决抵制。当时《国家》(the Nation)杂志特约政治评论家加马里尔·布拉福德(Gamaliel Bradford)认为，威尔逊的修宪主张是“绝对不可能实现的。因为本质上讲，国会会强烈敌视这一议案，势将抵抗到底，除非面临压倒性民意”。加马里尔·布拉福德主张在美国既定宪法框架内建立内阁制政府。由于受到业内专家的强烈质疑，威尔逊没有在1885年出版的《国会政府》一书中提及修宪。