新视角下民间融资监管主体探微_扩展主体视角中的大我

　　【摘要】 民间融资长期以来缺乏有效监管，民间融资有着与正规金融不同的特性，与当前的机构监管模式下“一行三会”监管存在明显冲突，需要建立一种新型的监管体制来对民间融资进行监管。参考比较英美两国金融业功能性监管改革，相比伞形监管体系，统一监管体系更加与我国民间融资的特点相符，建议建立一个有独立人事任命权和独立财务来源的监管机构，进行非营利性有限监管，并在监管中提供融资服务。
　　【关键词】 功能性监管 统一监管 民间融资 监管主体
　　一、民间融资监管主体的缺位
　　1、当前金融监管体制对监管职能的分配
　　目前《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》等一系列与金融监管相关的法律没有对民间融资业务的监管职权予以细化。
　　到目前为止，中国人民银行监管职责已经十分狭小，根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条规定，其监管职能局限在人民币、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇、黄金、国库、反洗钱和信息检测等。在该法第三十二条更加明确地规定了央行的九大检查监督职能，并且没有设立所谓“兜底条款”，可以确定其对金融业的监督仅限于此九项。而能让中国人民银行介入监管的情形，也只有当融资活动涉及上述九项行为之一时才有可能，而上述九项行为在民间融资活动中是较为少见的。
　　根据2004年2月1日施行的《中华人民共和国银行业监督管理法》及2006年修正稿第二条之规定，银监会全面负责银行业的监管工作。可见中国银监会的监管职能中确实有一部分可以与现在的民间融资活动接轨，如对于广义银行业金融机构的监督管理，包括投资公司、信托公司、财务公司和金融租赁公司，这些在民间融资中往往能找到类似体；另外，取缔非法从事银行业金融机构业务活动的职能与当前民间融资过程中非法吸收公众存款行为相对应。
　　2、民间融资与当前金融监管体制的冲突
　　在实施银行、证券、保险分业经营的基础上，我国相应地建立了这三个行业的监督管理机构，这种监管模式一般被称为机构监管。机构监管主要有两个特征，总体上将现有的市场金融机构分类，按照法律规定和监管规则适用不同的机构进行监管；对于金融机构本身，其受到何者监管与其实际从事的业务无关，而与其事先的划分方式有关。作为金融监管历史上长期沿用的模式，其有显而易见的高度专业性和高效管理。严格的行业间防火墙制度减少了风险蔓延的风险；机构监管便于对金融机构整体进行监管，降低系统风险；同时保证监管活动既能被全面完成，又能防止多头监管。
　　与机构监管的冲突。超越机构监管范围的冲突。民间融资的概念至今没有一个明确的界定，而可以肯定的是其外延已经超出当今正规金融监管机构职能之所及。经对各金融监督管理机构的职能做出分析，与民间融资密切相关的主要是中国人民银行和中国银监会；但无论从其历史沿革，还是从其现在的法定职能来看，一部分民间融资活动并不受他们的合法监管，更不能为保监会、证监会所监管。
　　与机构监管专业性的冲突。简而言之，民间融资运行不规范，跨区域、跨行业操作，毫无分业经营规则可言，只能说是某种意义上的混业经营。由于融资规模急剧扩大并且融资方式日趋复杂，民间融资主体之间相互依赖程度和危机传播可能性明显增加，而民间金融比正规金融更加市场化和无政府化，一旦出现风险不能被监管机构发现反而被违法地掩盖起来，直到整个资金链的断裂和危机的爆发才为受害者所知。同时每个监管机构之间在监管理念、方式、指令上有较大不同，监督管理程序不能相互简化，并且缺乏有效的协调。
　　民间融资的发展性与法定监管的冲突。民间融资不同于已经基本稳定的银行业、证券业和保险业，其在我国发展仅有二十多年的时间。现在已经由法律规定的以“一行三会”的监管体系则具有稳定性。民间融资的发展性导致传统的监管模式无法对其创新金融实施有效监管，为了防范风险发生和传播，管理层会通过过于严格的行政手段来进行管理而阻滞民间融资的健康发展。然而传统的机构监管模式下，各监管机构之间的传统就是不相往来，其主要职责也仅仅是关注本行业的风险问题，没有一个的机构进行绝对的领导而仅仅建立一个协调的机制不能有效解决这个问题。
　　二、民间融资监管体制与民间融资监管主体的确立
　　1、功能性监管体制的提出
　　功能性监管（Functional Regulation）最早是由哈佛商学院的罗伯特莫顿提出。具体来说，就是“将金融监管从通常地针对特定类型的金融机构转变为针对特定类型金融业务，而对‘边界性’金融业务亦明确监管主体，同时加强不同监管主体间合作的监管制度”。在这种制度下，监管机构关注的将是金融业务活动本身，而非金融机构的属性问题，“其目标是要在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构”。相比之下，功能性监管主要基于对将来金融趋势的预测而建立起来，考虑了金融活动的本身作用，当下的机构监管模式则主要立足于现有机构模式而缺乏灵活性。
　　功能性监管在防范风险方面有着自己的特点。在正规金融中针对综合经营模式，强调了跨越机构和市场的监管；而对于民间融资本身的复杂性和跨区域、跨行业的特征，一个统一的以功能性监管为模式的监管主体可以将注意力更多地放在金融机构、金融团体从事金融的业务甚至整个金融领域的风险度上。传统的机构监管对解决这些问题将会难以顾及整个事件前后，其职权范围也显然不能将整个时间的调查处理包括在内。这也同样地被认为可以减少被监管主体的服从开支，及所谓的“间接监管费用”，只需要与一个监管机构打交道，因而大大降低了其行政开支。
　　与正规金融相比，民间融资中实现的金融产品形式更加多样而对应的基本功能却较为稳定，当下的主要还是以生产经营为主的借贷以及少量的生活借贷。依据功能性监管而设计的监管体制和监管规则更具有连续性和一致性，对于民间融资这种尚未定型的融资活动来说能够更好地预见将来发展中可能出现的情况的功能性监管模式也显得更为合适。这也意味着它更好地保护了各种金融的创新，由于能令人满意地解决未来民间融资中出现的新金融产品的监管问题，监管机构不需要再以限制或禁止各种新型金融业务来保证金融稳定。