[我国地方政府购买社会组织公共服务的问题与对策分析] 社会组织与政府的关系

　　摘 要：随着新公共管理运动的兴起，政府购买服务得以迅速发展。作为公共服务社会化的一种方式，政府购买可以有效提升公共服务供给的质量与效率。近年来，我国地方政府购买公共服务取得了一定的成效，但也存在着热情过高、制度不完善、财政投入不足等问题。为此，需要从理性审视绩效、加强制度建设和加大财政投入等几个方面来加以完善。
　　关键词：地方政府；购买公共服务；合同制治理；社会组织
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0095-05
　　一、政府购买公共服务内涵及其类型分析
　　（一）政府购买公共服务的内涵
　　作为公共权力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的职能就是供给公共产品和公共服务。为此，如何提升公共服务供给的质量与效率，也是政府一直追求的目标。20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了公共管理改革浪潮。各国政府纷纷通过行政改革来重新定位政府职能，提高政府行政效率和服务质量。在这场从“生产者社会”向“顾客社会”转变的静悄悄的革命中，政府的职能也实现了由“划桨到掌舵再到服务”的转变。政府购买服务就是在这种背景下兴起的。它起源于西方国家，符合以市场机制、参与式管理和公民自主选择为特征的公共服务发展趋势。当前这一制度在西方国家已较为成熟。
　　在我国，虽然政府购买服务的做法并非新鲜事物，但对其研究起步比较晚。目前国内专门论述政府购买服务的著作较为鲜见。学者王浦劬在总结政府向社会组织购买公共服务的总体情况和实际案例的基础上编著的《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》［1］，是目前国内学术界较为系统地阐述政府购买服务的专著。更多的对于政府购买服务的论述体现在国内相关科研院所及其学者所做的课题中，如贾西津所主持的亚洲开发银行的《中国政府购买公共服务研究》［2］，为政府购买服务的规范化运作提供了指导原则。在研究论文中比较有代表性的有郑苏晋《政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴》［3］、赵立波《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》［4］、周俊《政府购买公共服务的风险及其防范》［5］等。
　　政府购买公共服务具有多重含义，范围较广。目前国内学术界有两种不同的意见。一种是将政府购买服务等同于公共服务市场化，即承接购买公共服务的对象既可以是企业，也可以是社会组织。把公共服务市场化与社会化等同起来。持这类观点的学者们认为，公共服务市场化、社会化是指将由政府所垄断的公共服务职能转移给营利性的企业以及非营利性的民间组织来承担的公共服务改革模式。另一种观点是将公共服务的民营化与社会化的概念区分开来。国外学术研究中并没有“公共服务社会化”的提法，使用“公共服务社会化”这一术语的主要是国内学者。孙晓莉（2008）将其界定为：根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众积极参与兴办公益事业和社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。她将这种社会化的形式分为非营利组织的供给、社区供给和自愿供给三种［6］。持这种观点的学者们认为，政府购买公共服务就是公共服务社会化的一种主要实现形式［7］。赵子建（2009）指出，社会化与市场化的区别在于：市场化论试图为供给者、生产者和消费者提供各种选择机会，以竞争来提高效率，而社会化则强调利用各种手段创造各种条件促进供给者、生产者和消费者之间的合作，试图通过协商合作减少成本，提高公共服务供给的效率和满意度［8］。
　　综合以上学者的观点，政府购买公共服务就是公共服务社会化的一种主要实现形式。作为公共服务供给的一种方式，政府购买公共服务是指政府机关及公共部门为开展业务活动或向社会提供公共物品和公共服务的需要，遵循法定程序、方式和采购目录，将原来由自己直接承担或政府通过事业单位承担，为社会发展和人民生活提供服务的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的做法。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式，它的核心意义是公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方［9］。政府购买公共服务的内涵可以从以下几方面来理解：
　　1. 从性质来看，政府购买服务是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式，其实质是引入竞争机制和契约化管理，实现公共服务供给主体的多元化。
　　2. 从范围来看，政府购买公共服务涉及到关乎民生的基本公共服务，民生即为人民的生计，随着人们生活水平和质量的提高，基本公共服务的范围也不断扩宽。
　　3. 从实施机制来看，购买作为一种交换行为，具有市场性质。这就涉及到了购买价位问题。确定一个合理的价位和制度性的调整机制是购买行为得以有效实行的重要保证。
　　（二）我国地方政府购买公共服务的类型
　　我国内地政府购买服务首先产生于上海，最初仅仅局限于“政府购买养老服务”，现在已发展到多种社会公共服务领域。2000年，为应对政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益，上海率先改革社会管理体制，开始推行政府购买服务。随着地方政府公共服务改革的推进，这一制度在我国迅速发展起来。目前，政府购买公共服务已形成广泛的共识。北京、上海、福建、河南、广东、湖南等省市都相继推行政府购买公共服务，上海、无锡、深圳等地效果较好，取得许多值得借鉴的经验。
　　清华大学王名教授（2008）根据上海等地政府购买服务的实践，以民间组织的独立性程度、竞争性程度这两项指标为维度，总结出了政府购买服务的三种组合模式：依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、独立关系竞争性购买模式［10］。韩俊魁（2009）在王名的分类法基础上进行创新，他从总体上将政府购买服务分为竞争性购买和非竞争性购买两种。竞争性购买的关键要件有两个:一是公开招投标；二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同；而非竞争性购买不能同时满足以上两个要件，至少不满足第二个要件。非竞争性购买意味着购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成的购买行为。这种模式又分为体制内吸模式和体制外模式。体制内吸式政府购买公共服务是指在政府由于编制所限而无法承担大量事务性工作的情况下，由政府出资建立社团或民办非企业单位，再由这些NGO行使政府转移的部分职能的运作方式。体制外非正式的按需购买模式和前两种模式相比，该模式在形式上显得更随意，购买的规模不大，而且购买双方有着较深的了解以及迫切合作的需要［11］。