我国税制结构的主要问题与效应_基于石油税制分析看我国石油税制主要问题

　　摘要: 中国已经成为世界上原油对外依存度最大的几个国家之一，完善的石油工业税收政策是提高国家税收、合理配置石油资源、保护自然环境的重要手段。本文从地租理论和资源使用效率的视角系统分析了石油税制，深入分析了中国石油税制存在的问题，进而提出了中国石油税制改革的方向。
　　关键词: 石油　可持续发展　 税制改革
　　一、引言
　　随着工业经济的发展，世界各国对石油的需求量与日俱增，政府通过石油税收制度，不仅能够调控石油市场的供需平衡、保障国内石油价格稳定，也能够鼓励石油资源的有效开采和资源的可持续性开发。由于资源禀赋、财政体制以及政策目标的差别，各国石油税制存在较大差异。近年来，我国石油消费比例快速上升，已经成为世界上原油对外依存度最大的几个国家之一。在这种形势下，对石油税制进行系统地经济学分析，有利于我国石油资源的合理利用、高效开发，有利于民族石油工业的快速发展，并增加石油安全的保障程度。
　　二、基于地租理论的石油税制分析
　　石油资源作为一种稀缺的自然资源，使用者由于开采和耗竭石油资源，而向产权所有者支付权利金，形成了现代石油税收的理论基础。石油税费包含“绝对地租”和“级差地租”两部分。其中，“绝对地租”是勘探和开采石油资源而支付的基础权利金，也叫矿产资源补偿费。不管油田的地理位置如何，石油属于何种品质，只要有产出，开采企业都要按照一定的比例缴纳。这种按照统一税负普遍征收的类似于绝对地租性质的矿产资源补偿费，可以保证国家作为石油所有者的权益。同时，由于各个石油田在地质条件、地理位置、石油质量、开发时间等方面存在的差异，国家按照不同的税负征收一道类似“级差地租”性质的超额利润税，在有的国家也称之为超额利润税、资源租金税、资源税、附加利润税、附加权利金、净利润权利金等，以调节不同石油开采企业的收益差距，体现了国家作为所有者应有的权益。只有油气企业经营达到某一规定的利润水平（即实现栅栏收益率）之后才征收，因此级差地租的形式的石油税费调节了不同企业之间的利益分配。
　　根据地租理论的论述，合理的地租水平既应该补偿资源所有者的权益，又能够调节不同质量、产量的资源使用者之间的利益。因此，良性的石油税收体系意味着同时包括反映“绝对地租”和“级差地租”的基础权利金和超额利润税两种类型的税收。
　　三、基于资源使用效率视角的石油税制分析
　　自然资源的核心在于供给的总量是有限的，并且其品质存在差异，不同品质的资源的开采成本存在差别。公共财政理论中，一种认识是，完全开放的供给市场中，对自然资源征收租金或税收，在一定条件下能够促进资源的使用效率。石油税制与资源使用效率的关系体现在：
　　（一）截止品位问题（Cut-off grade）
　　如果对资源的税收是对其每单位产量征收一单位的税收，而不考虑边际产量的成本，就会造成一些资源因开采成本过高而得不到利用。这种税收类似于资源税收中的权利金。由于不同地理位置、品质及开采难度的资源之间的开采成本存在差异，对所有资源征收完全相同的税收会造成一些资源的成本难以弥补，进而企业不会对成本高的资源进行投资，造成资源使用效率的损失。因此，要避免固定权利金带来的资源开采效率的损失，需要根据不同资源开采成本的差异设置梯度税费。
　　（二）过度消耗效应（Exhaustion effects）
　　税收能够减少全社会对资源的过度开发和消耗，尤其当资源开采相对开放的情况下。由于资源开采和贸易的相对较高利润，如果没有政府税收政策的调节，大量资本会因“逐利”而进入能源产业，造成资源的过度消耗。因此，通过对资源开采行为征收税费，相对提高了能源产业的利润，从而减小企业进入能源开采行业的动力。
　　（三）开发效应（Exploration effect）
　　石油资源是在海洋或陆地以下的自然资源，勘探和开采环节中存在一定的风险。即石油开采可能发生失败，使得投入的成本无法弥补。在这种情况下，对资源勘探和开采在期初就征税，会进一步加大失败后承担的成本，在一定程度上减弱了石油企业重新发掘、勘探新油田的积极性，不利于石油资源的有效开发。事实上，这是税收对资源开发活动的外部性，而石油资源的开采情况、产量又反过来影响政府的税收收入。因此，在制定税收制度时，应考虑石油资源的这一特殊性。
　　（四）混合要素的影响（Factor mix）
　　在商品生产过程中，同时需要投入资源性生产要素和非资源性生产要素（劳动、资本），对石油征税会影响生产过程中两种要素投入的比例。例如，提高开采石油的权利金，使企业减少生产过程中资源的相对比例，或改变商品生产的要素投入比，在某种程度上，会造成各要素在生产过程中配置的扭曲。
　　四、 我国石油税制的主要问题
　　伴随着石油价格形成机制的市场化推进，我国对石油税制的结构也进行了一系列的改革。但与市场化机制发展程度较高的各国相比，我国的石油税制依然存在很多问题。税种繁多，存在重复征税现象。我国目前石油税收项目有十几种，容易导致重复征税，并使操作复杂化。
　　（一）石油企业所得税主要问题
　　1、未考虑石油开发的特点
　　一个石油田从投入开发直至枯竭大体要经过上产期、稳产期和递减期等几个阶段。在稳产期石油开采的效益最大，在递减期尤其是在递减后期石油企业开发石油资源的利润逐步降低直至盈亏平衡点，最后在开采石油不再获利的情况下废弃石油田。但是，按照目前的企业所得税制，从稳产期到递减期乃至在濒临枯竭时，企业的税负基本上是一致的，这样就会导致石油企业在油田开发的稳产期获得超额收益，在开发后期要么亏损生产，要么在还有较高技术及采收潜力的情况下提前废弃石油田。
　　2、不利于鼓励企业筹集勘探资金
　　目前能够在企业所得税前列支的只包括开发和采油阶段的成本费用，主要由四部分构成，即储量使用费、油田维护费、折旧和操作费。这种不完全成本制缺陷是：一方面导致所得税税基虚增，税负增加，企业发展后劲不足；另一方面严重挫伤了石油企业自筹资金进行勘探的积极性，由于勘探费用不能进入成本，在经济利益驱使下各石油企业将获得的利润更多地投入于石油田的进一步开发、炼油和多种经营，很少投资于勘探，使石油勘探过度依赖国家财政投资，导致勘探投资萎缩，石油后备储量不足。