[完善粮食生产扶持政策的思考及建议]完善粮食最低保护价政策

　　近年来,我国人口数量结构显著变化,城乡居民消费结构不断升级,粮食加工转化能力大幅提高,资源环境对粮食生产的约束不断加剧,世界农业发展对我国农业的影响日益显现,我国粮食供需状况发生了较大变化,粮食供求形势将长期处于波动性紧平衡状态。确保我国粮食安全,提高粮食生产的自给率,是事关国民经济稳定发展、社会安定团结的大事。我国一贯高度重视农业特别是粮食问题,用世界9%左右的耕地养活占世界20%左右人口。目前已初步建立了耕地保护制度,实施农业综合开发,对产粮大县进行财政奖励,建立了粮食生产直接补贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等四类补贴机制,调动了地方政府抓粮和农民种粮的积极性,粮食连续6年增产、粮食自给率保持在95%以上,国内粮食供求总体平衡,农民收入稳定增长。但我们也必须看到,粮食生产的扶持政策在执行中也存在一些问题,发展粮食生产的长效机制有待完善。
　　
　　一、加强核心基地生产能力建设,提高耕地产出水平和劳动生产率
　　
　　据统计资料分析,2008年与1995年相比,全国粮食作物播种面积减少了3267千公顷,黑龙江、吉林、辽宁等东北三个粮食主产省增加了4308千公顷;全国稻谷减少了1503千公顷,东北三省增加了1971千公顷;全国玉米增加了7088千公顷,东北三省增加了2129千公顷:而同属粮食重点产区的湖南、湖北、江西南方中部三省粮食作物播种面积减少了1328千公顷,稻谷减少了341千公顷;西南唯一产粮大省四川粮食作物播种面积减少了626千公顷,稻谷减少了168干公顷。2008年全国粮食总产比1995年增加了6209万吨,东北三省增加了2957万吨,占47.6%,中部三省仅增产了227万吨,四川还减少了71万吨;其中全国谷物总产增加了6235万吨,东北三省增加了2722万吨,占43.7%,中部三省仅增产了349万吨;全国稻谷总产增加了667万吨,东三省增加了1574万吨,中部三省仅增产了268万吨,四川减少了67万吨。全国粮食作物平均单产2008年比1995年增加了47.5公斤/亩,其中稻谷单产增加了35.8公斤/亩,而以籼型杂交稻为主的中部三省仅增加了34.2公斤/亩、四川仅增加了17公斤/亩,而以粳型常规稻为主的东北三省则增加了73.2公斤/亩;以杂交种为主的玉米全国增加了42.6公斤/亩,而以常规种为主的小麦全国则增加了81.4公斤/亩。上述分析看出:第一,耕地是粮食生产能力的基本保障,稳定发展粮食生产必须要稳定种植面积;第二,粮食生产的扶持政策和科技支撑都要有利于促进规模种植和机械化生产,促进粮农增收。
　　但目前我国耕地保护中普遍存在重数量、轻耕地质量和环境的保护;一些地区基本粮田零碎分散、规划调整频繁,占优补劣;虽然农业基础设施建设投入在逐年增加,但投入标准普遍偏低,因多头管理造成投入分散,低水平重复建设较多;由于种粮比较效益偏低,单位面积承载劳动就业时间较少、且季节用工矛盾突出,造成部分生产条件较好、耕地质量高的标准粮田被改为菜田、果园,甚至调整为园区,生产条件差的则两季改为单季,甚至出现撂荒现象。建议:
　　一是抓住目前我国粮区农民收入较低,财政收入特别是土地出让收入增长较快,投资拉动内需等要求,把高标准粮田建设作为夯实农业基础的重点,加大财政投入,加快推进高标准永久粮田建设。使粮食生产基础条件得到较大改善,农业机械化水平明显提高,从而提高粮食土地产出率并使粮食品质得到改善,粮食总产量得到提高。
　　二是要把有利于粮食生产机械化、规模化的平原地区列入基本农田保护的重点,在国家千亿斤粮食增产规划中要落实到粮食重点区县,省级规划要落实到重点乡镇,按照高标准永久粮田建设的要求,因地制宜制定建设投入标准,整合各方面的财政投入资源,成规模的连片综合整治。改革目前农业综合开发及土地整治中的工程招标管理模式,把由开发公司为实施主体的工程管理模式转变为以当地农民合作社和专业队为工程项目的实施主体,既促进农村合作专业组织建设,又为粮区农民就业增收开辟新的渠道。
　　三是建立标准粮田建设的信息公开查询库,强化对标准粮田规划调整、工程建没管理和征占的监督制约机制。对征占改造过的基本粮田,要把财政历年的整治投入列入征地成本,确保粮田建设投入的稳定增长,抑制随意调整农田保护规划。
　　四是为有效遏制各区域加速农田非粮化的冲动,激励其积极履行耕地保护义务,体现耕地保护责任和义务公平对等的前提下,改现在通过行政命令方式保护耕地为依靠经济手段,以政府主导、区县为单元,通过财政转移支付、专项基金等公共财政制度,实现耕地保护的区域补偿,消除区域间耕地保护的外部性,完善现行的耕地保护制度。
　　
　　二、加大种粮农民直接补贴,充分调动粮食生产主体的积极性
　　
　　我国现行的粮食直接补贴属于分项式补贴,除粮食直补外,还有农资综合直补、良种和农机补贴。通过粮食直接补贴提高了单位面积的收益,起到了促进粮食增产和农民增收的效果。但由于我国特别是南方地区农户种植规模小、每个农户种植的作物种类多、各地农事季节差异大,耕地面积的权属、用途不落实、管理不规范、发放种粮补贴缺乏基础支撑等原因,这种分项式补贴在执行中暴露出一些问题。如运行程序烦琐、资金分散、执行成本太高、不利于监督,补贴与粮食生产挂钩不紧密、降低了激励效果等。建议:
　　1、进一步强化粮食直补与种粮的关系。坚持粮食直补向粮食主产区县、重点乡村、种粮大户倾斜及给予种粮农民直接补贴的原则,进一步完善补贴方案。一是中央财政按照统计部门核定的上年粮食播种面积和粮食总产量各占50%的比例直接分配到各省市、区县和乡镇,乡镇按核实到农户承包证上的前一季种粮耕地或全年粮食实际种植面积补贴到农户,尽量体现补贴与种粮的关系,既对农户新一季的种植行为有所约束,更要充分调动乡镇在建立粮食核心产区、落实粮食补贴政策上的责任和义务,把粮食目标考核与补贴资金分配的权责统一起来,防止一些地区把补贴资金向非粮地区分配,把粮食目标考核虚化。
　　2、建立统一共享的耕地管理和农户种植统计网络平台。国家先后实施了农业普查、耕地普查、经济普查等相关调查,虽然内容交错但相互分离,口径不一。党的十七届三中全会明确提出要划定永久基本农田,中央一号文件进一步明确要把基本农田的权属和面积落实到承包证和每个地块。应依据国土部门第二次土地调查结果和土地利用规划,尽快把耕地和基本农田保护面积落实到村社,权属落实到每个农户和地块,通过建立规范、共享的耕地承包、土地流转、用途监管和种粮直补系统,为加强乡镇基础数据管理,规范分配补贴资金、保护耕地提供基础支撑。 　　3、采用多种奖励补贴措施扶持种粮大户,促进粮食生产的适度规模经营。
　　加大对种粮大户的政策性奖励补贴,既是调动广大农民的种粮积极性,促进粮食稳定发展的有效手段,又是培育发展新型种粮主体,克服目前种粮规模小、农村劳动力季节性与结构性矛盾,实现多种粮、种好粮的有益探索。东北地区近年粮食面积增加、单产稳步提高,其中一个重要原因就是种粮农民的种植规模相对较大、机械化程度较高,在国家免收农业税和增加种粮补贴后,一般种粮农户的年收入都超过了外出打工人员的平均收入水平。因此,要切实利用各种补贴政策和扶持措施,如提高大户补贴标准、提供全程技术和信息服务、建立农业巨灾保险等,加快培育种粮专业合作社、粮食生产服务专业队及规模种植大户,解决现有粮食产业组织模式中生产环节严重短腿的问题。近几年重庆市出台了从种粮农民农资综合补贴中切块15%的资金用于种粮大户补贴的政策,全市种粮大户迅猛发展,规模经营面积显著增加,在一些地方出现了专业化耕种服务队,为确保粮食总产持续稳定在1100万吨以上起到了积极作用。
　　4、改革完善良种补贴政策,真正发挥良种在增产增收中的特殊作用。
　　良种补贴是中央扶持种粮农民选用优良品种及配套栽培技术的资金补贴,其根本目的是帮助农民提高种粮科技水平,增加产量、改良品质、提高效益,推进粮食生产区域化布局,规模化种植。但随着国家良种补贴范围和面积的扩大、资金强度的提高,各利益攸关方争论的声音也进一步增强。争论的中心就是将资金直接发放到户与招标供种之争,争论的核心就是利益的分配。现金直接补贴与面积挂钩,直接将补贴资金发放到户,增加了农民收入,农民可自由购种;但由于目前良种退出机制不健全,种子市场执法和监管力度不够,种子市场“多、乱、杂”等问题突出,这种不与具体良种挂钩的补贴方式,违背了良种补贴的政策初衷。通过招标确定补贴品种、实行售价折扣补贴与良种挂钩,通过推介补贴品种、政府采购确定供种企业和供种价格、最高限价等措施,强化了种子质量与市场监管,不仅降低了购种成本,而且实现了市场经济条件下的统一供种和品种布局,有利于解决目前品种布局“多、乱、杂”的现象;但操作程序复杂,农民选种自由度小。
　　鉴于上述两种补贴方式各有利弊且都存在一些问题,而良种又是承载科技进步的重要载体,我国地域辽阔,作物种类和品种较多,季节差别较大,为达到推广使用良种,实现良种良法配套等政策设计初衷,不宜实行“一刀切”,应尊重各地实际情况,对现行良种补贴政策进行完善。一是调整扩大良种补贴的覆盖范围,将马铃薯等具有全国性优势、且以贫困地区种植为主的农产品纳入良种补贴范围;二是提高良种补贴标准,充分考虑农资和人力成本上涨幅度、农产品市场价格变化趋势、社会平均利润等因素,按照农民只需要支付少量的价款即可选购到理想良种为目标提高补贴标准,逐步实现由财政支持免费向农民提供良种,充分发挥良种补贴的正向激励作用;三是提前一个良种生产周期就确定良种补贴项目,在年初就提前下达补贴资金。四是加快对《种子法》的修改,提高种子经营门槛;并对我国目前以公益性投入为主,实际为公司化、市场化运作的品种育繁推体系进行改革。
　　
　　三、完善产粮大县奖励支付政策,调动基层政府和农业服务组织抓粮的积极性
　　
　　为改善和增强产粮大县财力状况,调动地方政府重农抓粮的积极性,2005年中央财政出台了产粮大县奖励政策。产粮大县奖励政策的实施,提高了粮食主产区政府的财力收入,加大对“三农”领域的投入。自2008年起,中央财政建立了“存量与增量结合、激励与约束并重”的奖励机制,要求2008年以后新增资金全部用于促进粮油安全方面开支,以前存量部分可继续作为财力性转移支付,由县财政统筹使用,但在地方财力困难有较大缓解后,也要逐步调整用于支持粮食安全方面开支。超级产粮大县实行了粮食生产“谁滑坡、谁退出,谁增产、谁进入”的动态调整制度。对重庆市30个产粮大县奖励情况的分析来看,按2006年至2009年平均每吨粮食计算,最高得58.2元/吨、最低仅得17.6元/吨,在10个粮食主产区县中,最高为46.9元/吨、最低仅为24.1元/吨。近四年粮食平均总产排第一位的合川区(年均总产64.9万吨)年均获奖励资金3046万元、排第二的江津区(60.3万吨)2387万元、排第三位的开县(53.2万吨)1005万元、排第四位的万州区(47.3万吨)832万元,而这四个区县2009年的人均财政支出仅为全市平均水平的46～58%。若按常住人口人均生产粮食计算,30个获奖励的区县中,系数最高为5.8、最低仅为1,在10个粮食主产区县中,最高为5.8、最低也仅为1.6。除合川进入超级产粮大县奖励资金有增加外,其它区县财政奖励资金连续四年都基本没变。但近几年来,由于耕地占用和农业结构调整,区县间粮食种植面积和产量发生了变化;由于劳动力转移,常住人口发生变化,各区县的粮食商品量也发生了变化。建议:
　　一是中央和省市两级都应加大产粮大县财政转移支付力度,进一步提高对粮食主产区县财政转移支付水平,取消粮食风险基金配套,增强粮食主产区县特别是产粮大县的“造血功能”。二是建立粮食主产区县与主销区县的利益平衡机制,缩小区域间的发展差距,实现粮食主产区县基本公共服务达到全国(省市)平均水平。三是建立产粮大县财政奖励动态调整机制。由省级财政部门牵头,会同省级农业、统计等部门建立对产粮大县的动态监测制度,对每年分县的粮食生产等基础数据实行动态管理,根据跟踪结果调整每年产量大县奖励资金量,由中央财政直接转移到县,更好发挥好财政奖励政策对粮食生产的促进作用。四是对“地方财力困难有较大缓解”进行进一步界定,督促地方政府在财力状况转好后,将产粮大县奖励资金用于支持粮食生产。