财政支出【监管４万亿元财政支出】

　　为抵御国际经济环境的不利影响，中央提出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。如何落实和使用拉动内需的4万亿元巨额资金，是政府和公众高度关注的焦点。各级政府部门，尤其是财政部门，亟需有力的监控工具，管好、用好这些资金，确保拉动内需的工程项目的资金效益。
　　
　　正是在这一历史背景下，笔者总结财政领域信息化建设经验，经过需求调研和分析设计之后，形成了一套《财政项目支出监控系统规划方案》。该方案旨在整合财政项目支出管理的各个业务环节，实现完整的财政项目支出监控和信息共享，并构建财政项目支出辅助决策支持系统原型。财政项目支出监控系统为各级政府部门提供了一个有力的监控工具。本文主要介绍其中的逻辑结构设计部分。
　　
　　四大目标
　　
　　为了加强本级政府项目支出管理，近年来，各级财政部门纷纷出台了管理办法，明确项目库管理、项目申报、项目审核、项目支出预算核定、项目实施、项目决算、项目的绩效考评与监督检查等管理细则。这些管理办法是“财政项目支出监控系统”的业务基石。
　　根据财政项目支出管理对信息化的要求，笔者把财政项目支出管理的信息化目标归纳为四个方面:
　　1. 信息共享
　　财政项目支出管理和决策需要大量的信息支持，信息采集与交换是本级政府财政部门业务工作的基础。减少信息重复采集、避免口径不一，实现财政部门内部以及关联部门/单位间信息共享是对系统建设的迫切需要，是财政项目支出监控系统建设的重点。
　　本级政府财政部门内部各相关部门是信息的提供者，本级政府财政部门内部以及关联部门/单位是信息的消费者，信息资源的共享通过建设统一的信息共享平台来实现。
　　2. 业务管理信息化和业务协同
　　财政项目支出业务管理的信息化、本级政府财政部门内部之间的政策协调和业务协同，可以提高财政项目支出管理相关部门的政策执行能力和效率。
　　财政项目支出监控系统主要实现本级政府财政部门内部之间的业务协同，信息共享平台是财政部门内部之间项目支出管理业务协同的一座桥梁。
　　3. 决策支持
　　为确保中央进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长措施的有效落实，必须严把资金投向关、资金来源关、程序控制关、制度保障关、责任落实关，对财政支出项目管理能力的要求越来越高，传统的决策方法和手段已不能完全适应这种变化，需要更为科学、便捷、高效的辅助决策系统支持财政项目支出管理决策。
　　4. 共享服务
　　在财政项目支出管理的所有环节，都涉及到财政资金申报和使用部门/单位的切身利益。建立财政项目支出管理信息的共享服务制度，并充分利用现代信息技术，建立畅通迅捷的信息发布、沟通、反馈网络。可以通过关联部门的电子政务网站渠道，建立相应的专题进行发布。
　　
　　系统逻辑结构
　　
　　“财政项目支出监控系统”是依托国家电子政务网络平台，整合财政项目支出管理的各个业务环节，包括项目的申报、审核、评审、政府采购、监督、决算和绩效考评信息，实现完整的财政项目支出监控和信息共享的信息系统。通过财政项目支出监控系统建设，充分利用现有资源、节约投资，实现本级政府财政部门内部以及关联部门/单位信息共享，提高财政项目支出业务管理信息化和科学决策水平。
　　财政项目支出监控系统主要实现9个财政项目支出相关业务环节之间的信息共享。系统采用“逻辑集中、物理适度分散”的系统结构，即: 以信息共享平台为中心节点，9个财政项目支出相关业务环节为子节点的星形连接的拓扑结构。这种连接模式的好处在于: 集中的方式更便于进行管理，扩展方便。逻辑结构如图所示。
　　
　　
　　六大组成部分
　　
　　1. 信息共享平台
　　为了实现信息共享，将提供者和消费者的信息以一种可靠的、准确的、统一的和及时的方式存放在一起，并全面对共享信息资源进行集中化的管理。为此，财政支出项目监控系统构建统一的信息共享平台。
　　信息共享平台主要包含共享库接收子系统、共享服务、信息订阅/发布子系统、数据集发布子系统、信息管理处理工具集、信息资源管理子系统、共享库管理子系统、用户管理子系统。
　　2. 信息共享资源
　　根据财政项目支出管理的需要，对应9个业务环节，共建设9个共享数据库，并镜像到信息共享平台形成9个专题共享数据库。
　　根据财政项目支出监控系统共享数据的来源和构成，可划分为9个共享数据库，即项目申报共享数据库、投资评审共享数据库、预算编制共享数据库、指标管理共享数据库、政府采购共享数据库、国库支付共享数据库、决算管理共享数据库、结余资金共享数据库和绩效考评共享数据库。每个共享数据库保存不同相关业务环节的数据，为了保证指标数据来源的唯一性，统一统计口径，共享数据库之间不存在指标的交叉，各个共享数据库内公用代码信息是相同的。公用代码信息包括指标代码以及按照国家或者财政行业标准制定的代码信息。
　　各个共享数据库的数据主要由本级政府财政各分管业务部门提供，通过各自的业务管理信息系统获取信息，或者通过离线方式直接采集数据文件的内容。
　　3. 辅助决策支持系统原型
　　根据财政项目支出相关分析研究的需要，对从各业务环节汇总到共享数据库的数据进行抽取、转换和装载（ETL），构建共享数据库，进而建设财政项目支出监控综合共享数据库。
　　系统的主要组成部分包括: 9个专题共享数据库、综合共享数据库、主题数据仓库、数据仓库管理工具、常用参数/系统模型库、数据分析利用工具集。
　　考虑到系统复杂、涉及部门多、原始数据收集整理周期长、决策目标需要逐步明确细化等因素，系统设计时，遵照“原型起步、稳妥推进”的原则，先启动原型建设，建设一个“功能相当、规模较小”的辅助决策支持系统原型，实现有限目标。
　　笔者提出了一个财政项目支出监控主题数据集设计。通过该主题数据集设计，财政项目支出监控系统可以实现“联机分析处理（OLAP）”。具体包括以下三个方面:
　　监控每一个项目的全生命周期，对所有涉及财政项目支出管理的工作一目了然，达到更好的监控效果。
　　从一个或多个维度对财政项目支出（历史）数据进行统计分析。包括: 时间维度、项目单位、项目类别、项目属性、支出功能分类科目、支出经济分类科目、资金来源、支付方式。
　　在某一维度上，分层次统计分析。分层次维度包括: 时间维度（年、季、月、旬）、单位维度（上级单位、项目单位）、支出功能分类科目维度（类、款、项）、支出经济分类科目维度（类、款）。
　　4. 业务应用系统
　　财政项目支出监控系统涉及9个财政项目支出相关的业务应用系统:
　　●项目申报管理信息系统实现项目申报文本填报、上级主管部门审核、财政部门审核、纳入项目库等业务管理的信息化。
　　●投资评审管理信息系统实现评审准备、评审实施和评审完成等投资项目评审业务管理的信息化。
　　●预算编制管理信息系统供各级政府财政部门和财政资金的使用部门使用，实现预算编制、预算调整等财政业务管理的信息化。
　　●指标管理信息系统实现年初预算指标批复、执行中预算指标调整、预拨指标管理等预算指标管理的信息化。
　　●政府采购管理信息系统实现采购计划和采购项目的编报与审批、采购项目执行情况和采购合同管理、供应商以及供应商品管理等政府采购管理业务的信息化。
　　●国库支付管理信息系统实现集中支付用款计划的编制和调整、集中支付过程管理等国库支付业务管理的信息化。
　　●决算管理信息系统实现决算数据收集、审核、汇总等决算业务管理的信息化。
　　●结余资金管理信息系统实现结余资金收集、审核确认、汇总，以及使用申报、审批等结余资金管理业务的信息化。
　　●绩效考评管理信息系统实现考评准备、考评实施、撰写和提交考评报告等绩效考评业务管理的信息化。
　　5. 基础设施
　　从整体的角度看，财政项目支出监控系统是一个由一系列应用系统，计算机软、硬件系统，网络系统组成的复杂系统。财政项目支出管理的各类应用和信息资源需要部署在一个安全、可靠、高性能的环境中来运行。
　　财政项目支出监控系统部署在一个中心节点和9个财政项目支出相关业务环节子节点，整个系统的运行需要网络来连接。财政项目支出监控系统将主要运行在“金财工程”专网和电子政务网络平台上。系统的核心，一个中心节点和9个子节点部署在“金财工程”专网上; 纪检监察部门、发展改革部门、审计、项目单位上级主管等部门可以通过电子政务网络共享系统信息资源。
　　系统环境是财政项目支出监控系统赖以运行的基础，包括硬件环境和系统软件环境。
　　6. 保障体系
　　财政项目支出监控系统的建设和正常运行需要有完备的保障体系。系统的建设和维护一定要遵循统一的标准体系; 整个系统要有安全体系来负责系统各个层面的安全。
　　标准化建设是财政项目支出监控系统实现互联互通、信息共享、安全运行的前提和基础。在财政项目支出监控系统设计和建设过程中，必须加强标准化建设，发挥标准化的指导、协调和优化作用，少走弯路，提高效率，确保系统运行安全，发挥预期效能。
　　财政项目支出监控系统的标准体系包括总体标准、网络技术标准、安全技术标准、信息资源标准、共享平台标准、应用标准、项目管理与运行维护标准规范等7大类。
　　财政项目支出监控系统管理并共享本级政府重要的财政指标数据，所以对安全的要求更高。
　　财政项目支出监控系统将主要运行在“金财工程”专网、电子政务网络平台上。“金财工程”专网、电子政务网络平台提供财政项目支出监控系统的网络安全保障。财政项目支出监控系统主要从保障应用层的安全和不同网络信任域互联的安全来考虑安全保障的措施和手段。
　　
　　与内外关联
　　
　　1. 主节点内部关系
　　在系统的主节点，集中存储共享信息资源，部署信息共享平台、辅助决策支持系统原型。各个组成部分的关系是: 通过信息共享平台对系统的共享信息资源进行管理; 辅助决策支持系统原型构建在信息共享平台提供的支撑环境上; 辅助决策支持系统原型使用共享信息资源进行综合分析利用。
　　2. 主节点和子节点之间的关系
　　通过信息共享平台实现9个相关业务环节共享信息的采集，并为本级政府财政部门内部提供相应的共享服务。
　　主节点和各相关业务环节子节点的界线体现在主节点提供的渠道和接口，即: 共享数据的提交和接收渠道; 共享数据集的订阅和发布渠道; 系统标准接口; 最直接的访问和使用渠道是共享服务门户。
　　3. 系统外部关系
　　与上级单位的关系
　　上级财政部门、本级政府是财政项目支出监控系统的高级应用对象。财政项目支出监控系统在收集财政项目支出相关业务环节的信息资源的基础上，能够有效地将财政项目支出信息资源进行分类整理，为上级财政部门和本级政府及时、准确、全面地掌握本级政府财政项目支出运行态势提供信息服务; 系统还提供财政项目支出辅助决策支持功能，能够为上级财政部门、本级政府的正确决策提供辅助支持。
　　上级单位只要完成和本级政府财政“金财工程”专网网络的连接，就能享受和本级政府财政部门内部用户相同的服务。信息共享平台应考虑预留和上级单位集成的接口，为实现及时的上报和业务协同留有扩展的基础。
　　与其他用户的关系
　　随着财政项目支出监控系统的建成，本级政府纪检监察、发展改革、审计、项目单位及其上级主管部门只要完成和本级政府财政“金财工程”专网网络的连接，也可以和其他用户一起享受系统提供的共享服务。
　　
　　资 料
　　2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，包括: 加快建设保障性安居工程; 加快农村基础设施建设; 加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设; 加强生态环境建设等。初步计算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资４万亿元。
　　2008年11月24日，财政部发出《关于做好扩大内需促进经济增长政策落实和资金监管工作的通知》（财监[2008]59号）。通知指出，为贯彻落实中央决策部署，积极发挥财政部门的职能作用，全力保证新增中央投资项目尽快启动、落实和顺利实施，要采取五大措施: 统一思想认识，加强组织领导; 强化管理责任，严把资金投向; 带动多方投资，保障资金来源; 严格预算管理，提高资金效能; 健全监督机制，加大查处力度。
　　2010年前，上述4万亿元资金将陆续通过各级政府财政部门按照管理流程安排拨付，主要通过项目支出的形式落实。在财政领域，所谓“项目支出”，是指行政事业单位为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。预算单位按照财政预算编制的要求进行使用财政性资金的项目支出预算申请，由财政部门管理、审批、确立支出项目。