【瑞典终身学习政策分析】

　　摘 要：为了促进全民终身学习社会的形成，近十年来，瑞典通过健全终身学习的法律保障、提供经费资助、鼓励社会参与等政策促进本国终身学习的发展。从这些政策举措中，我们可以看到瑞典终身学习业已形成的特点以及潜在的问题。
　　关键词：瑞典；终身学习；政策分析
　　作者简介：陈雪芬，浙江大学教育系博士生，浙江科技学院英语系讲师;吴雪萍，浙江大学教育系教授。
　　
　　在经济全球化、信息化的时代背景下，为了提高本国的福利以及人力资源的利用率，瑞典政府认识到为所有公民提供高质量的终身学习的重要性，并且制定了一系列终身学习的政策以促进全民终身学习社会的形成。
　　
　　一、瑞典终身学习政策的主要内容
　　
　　（一）健全终身学习法律保障
　　终身学习体系的构建并非是一个自发、自然的过程，必须依靠法律法规的强制和规范。从二十世纪六七十年代开始，瑞典陆续颁布了许多有关终身学习方面的法规，形成了一套内容丰富、互相衔接、便于操作的法律体系，从而有力地促进了本国终身学习的发展。比如，1990年，在《与知识一起成长》（Growing with Knowledge）的法案中，瑞典政府进一步重申为早年未接受过义务教育的成年人提供教育机会。该法强调把基础义务教育、市立成人教育等机构相结合，创造出一个完善的成人学习体系。1997年，瑞典在《普通成人教育法》中规定了发展普通成人教育的目的是为了增加个人公民意识、加强社会民主以及发展本国文化。
　　在已有法律的基础上，为了满足社会变化和进一步激励人们终身学习的需要，瑞典政府于2000年颁布了《成人学习和成人教育未来发展法》。该法主要包括了三方面的内容：成人学习的目的；建立以终身学习为特征的成人学习措施；增加成人学习的经费以及不同类型成人学习的发展措施。该法案标志着瑞典终身学习政策方面已具备了完善的法制体系。
　　瑞典政府认为：成人学习的目的是为了促进个人的发展、社会的民主平等、经济增长、就业发展以及社会财富的平均分配，应该为所有的成年人提供拓宽学习知识和技能的机会。为了实现这一目标，政府提出了发展成人学习的七大措施：1）应使教学方式、工作方法与知识社会中的变化以及个人日益增加的学习需求相一致；2）应基于个人以往知识和实际技能的基础之上，通过指导和咨询的方式帮助个人获得新的知识和技能；3）应根据所有成年人不同的学习需求，提供合适的学习环境、教学方法、咨询以及远程教育；4）为了鼓励成人参加继续学习，应为个人提供学习津贴；5）为了满足不同人普通学习和专业学习的需要，社会、企业以及个人都应担当起各自的责任；6）在一个尊重民主、崇尚平等的社会里，国家应为正规和非正规的学习提供政府津贴；7）为了便利个人知识和技能的发展，应在中央政府、地方当局、社会合作伙伴以及非政府组织之间建立起协调的合作关系。{1}
　　在制定成人教育培训的目标和发展措施的同时，国家增加了成人学习的研究和学习经费。从2003年到2005年，国家为地方政府举办的成人教育机构以及民众高等学校的学习提供了一种新的政府津贴方式。为了得到这部分经费，市政当局应承担起计算出与国家津贴有关的特定成人学习机构的数目以及根据政府法案发展承担起成人学习的责任。每年国家津贴资助全国各地市政当局举办的47，000个学习机构以及7，000所民众高等学校。从2006年起，拨款给市政当局的普通津贴得到相应的补充。每年所有津贴的总额将超过19亿瑞典克郎。
　　瑞典的成人学习在国家教育科学部的管辖范围之内，它包括市立成人教育、国立成人学校、成人移民瑞典语补习学校和普通成人教育。各类学校的目的不同，因此发展成人学习的措施也不同。市立成人教育侧重安排与高中阶段学习课程相互衔接教学的内容或根据个人技能的需要安排不同的课程内容，个人要是达到普通高中水平的教育目标，便可获得学业证书。政府决定拓宽国立成人学校的任务，使其能为教师和学校领导提供远程在职培训。在2002年到2003年期间，瑞典政府为各个国立成人学校拨款的经费总额达1100万瑞典克郎。针对外国移民语言能力的局限性，瑞典政府成立了成人移民提供瑞典语补习学校，以满足成人移民学习瑞典语的需要。为了更好地保证学习的质量，国家教育中心起草了新教学大纲并进一步采取措施加强成人移民瑞典语补习学校教师的继续学习。
　　普通成人教育是瑞典成人教育的一大特色，它是一种非学历的成人教育。普通成人教育在终身学习中起重要的作用，它有自己独特的理念以及目标，具有独立性，不纳入具有商业性的教育体系中。瑞典政府认为普通成人教育是反对商业盈利、提倡精英主义以及社会分层的一种教育。在2001年的政府年度预算法案中，瑞典政府陈述了国家对普通成人教育进行评估的新方法。在该法案中，政府打算任命专家进一步确定学习内容的性质、过程以及协调工作等问题。这种新的政府评估方式详细地规定了瑞典国家成人教育委员会的作用和功能。此外，它还调查外部资助的活动如何在总体上影响普通成人教育以及普通成人教育对发展文化的重要性；分析普通成人教育对学习者以及对评估的影响；研究特定成人学习者的住宿、健康方面的要求。
　　（二）提供终身学习经费资助
　　瑞典终身学习得到发展的另一个重要手段是通过财政支持为成人学习提供多种形式的资助。瑞典共有五种成人学习资助形式：特殊成人学习资助、失业者成人学习资助、特殊教育经费、学习津贴、成人教育入学资助制度(Adult Education Recruitment Grant)。这五种学习资助是由一个特定的机构中心即国家学生补助中心来管理。各郡的学生补助办公室积极地配合国家学生补助中心的各项工作。不同形式学习资助的规定与要求不一。
　　特殊成人学习资助：它为相当于义务教育以及高中水平的成人学习提供资助。为了得到特殊成人学习资助，申请人必须工作四年以上。其他的一些情况也可视为与就业相当，如：照顾自己的孩子或服兵役等。特殊成人学习资助的经费有限，因此它必须优先考虑那些收入较低且未受过义务教育的人群。特殊成人学习资助是由津贴和贷款两部分组成。视个人情况不同，每个月的特殊成人学习资助津贴从1，645瑞典克郎到8，045瑞典克郎不等。而一个学生最多能贷款2，850瑞典克郎。
　　失业者成人学习资助：它也是为相当于义务教育以及高中水平的成人学习提供资助。为了享受失业者成人学习资助，学生必须处于失业状态并且至少要20岁以上。在失业之前，必须工作三年以上。失业者成人学习资助津贴的额度和特殊成人学习资助一样。
　　特殊教育经费：它是一种新型的学习资助，开始于1997年的成人教育行动。它的主要对象为年龄为25岁到55岁、缺少高中教育的失业者。特殊教育经费相当于失业津贴，目前每月最高的津贴达12，780瑞典克郎而且必须纳税。
　　学习津贴：它主要拨款给在大学、民众高等学校、市立成人学校或国立成人学校以及其他形式的高中后教育机构学习的学生。一般来说，享受学习津贴的人年龄不超过45岁。每月的学习津贴由1，984瑞典克郎和最高贷款额为7，137瑞典克郎组成。
　　成人教育入学资助制度：成人教育入学资助计划是在财政上支持终身学习的一项政策。这种新型的成人学习资助政策于2003年1月1日开始正式实施。瑞典政府实行成人教育入学资助的狭义的目的是为了把成人学习和成人发展政策有机地结合起来，从而扩大成人学习知识和发展技能的机会。广义上的目的是为了促进个人的发展、社会的民主、性别的平等、经济的增长、就业以及社会财政的平均分配。政府希望通过成人教育入学资助支持最需要接受继续教育以及有很强学习动机的人群，为他们提供经济上的资助，鼓励他们参加教育和发展技能学习的活动。成人教育入学资助是普通学习资助的一种补充形式，它不仅提供补助金还提供贷款。接受成人教育入学资助的人还可以继续得到普通学习补助。
　　成人教育入学资助主要的对象是年满25岁到50岁的人，但是他们必须是原先的受教育程度较低，并处于失业状态或有失业危险或有功能性残疾以及需要额外时间达到教育目的的人群。2003年，成人教育入学资助的经费达20亿瑞典克郎，这些经费大约可资助30，000名全日制的学生。成人教育入学资助用于资助基础成人教育和第二阶段成人学习。基础成人教育与九年制的义务教育相当，第二阶段成人教育相当于高中阶段的教育。它的课程主要是为个人获得日常生活方面、职业方面以及未来继续学习所需的基础知识。学习者必须完成并通过瑞典语、英语、数学以及公民等四门核心课程的考试，才有可能取得相当于义务教育的资格证书。第二阶段成人教育共有17门课程组成，学制三年，其中的15门课程是为学生的就业做准备的。第二阶段成人教育中，学生可以决定课程的进度、数量。只要学生完成所有核心课程以及其他相当于高中阶段的学习课程，就可授予结业证书。
　　在瑞典成人教育是免费的，成人教育入学资助主要是为学生在学习期间的生活开支以及与学习相关的开销提供资助。教育入学资助由两种不同的帐户组成，成人教育入学资助的多少是基于学生以前收入的基础上的。假设一个学生2003年的最低收入为160，190瑞典克郎并学习前已工作十二个月，那么他就可得到一大笔的成人教育入学资助（第二级级别）。成人教育入学资助是一种社会福利，是免税的。{2}
　　
　　瑞典的终身学习资助是教育政策中的一个重要方面，它消除了成年人学习上的经济障碍，扩大了成年人学习的机会。国家学生补助中心在成人教育中起着至关重要的作用。现在大约有590，000人从国家学生补助中心得到学习资助。国家学生补助中心、其他主管部门以及私营公司一起为学习者创造了有利的条件，以保证有效地实施多元的经费资助体系。
　　（三）实施终身学习的社会参与项目
　　成功的终身学习不仅要求不同的部门如中央政府、地方教育当局、提供终身学习的机构、就业中心之间形成良好的合作伙伴关系，而且要求它们能对现实操作的困难尤其是一些争端相互协调。因此，瑞典政府在推进终身学习的过程中越来越重视中央、地方与社会各界的合作伙伴关系，其中有代表性的项目为在世纪之交推行的一个终身学习社会参与的试点项目――成人教育行动（Kunskapslyftet）。
　　1997年7月，瑞典政府开始启动了投资成人教育的一个五年计划行动――成人教育行动。成人教育行动的主要对象是那些失业或没有完成高中学业的人（在瑞典必须完成三年的高中学习后才能接受高等教育）。它的主要目标是增加学生的自信、提高他们的就业率并且使他们利用更多的机会发展事业。
　　成人教育行动是由国家、地方、国家教育中心、普通成人教育机构和成人教育委员会等共同参与的一大项目。各个机构既要各司其职，又要积极地配合做好各项工作。国家为开设成人课程和高中学校的成人教育提供了特殊经费。一部分的地方政府也得到经费支持基础成人教育。从1997年秋到1998年期间，国家向各个地方拨款的特殊经费达5亿瑞典克朗。从1998年7月1日起，国家教育中心已经承担起组织和监督成人教育行动的责任。高中后成人教育机构从地方政府领取项目申请表，然后将申请表递交给国家教育中心，并由它来决定经费分配的方式。一般来说，采用以下三种不同的标准将成人教育行动的国家经费分配到各个地方政府手中：
　　1）各个地方失业率和教育水平。
　　2）各个地方开设课程（如：指导性的课程、普通课程以及职业课程）的范围和定位。
　　3）各个地方开设课程的质量（主要根据这些课程对革新和发展成人教育的影响）。{3}
　　从1997年秋到1998年，国家以特殊津贴的形式把5亿瑞典克朗分配到地方当局手中。由国家特殊津贴资助的学习场所由1997年的111，550个逐渐增加到2000年的140，000个。其中有10，000个是民众高等学校，约有9，000个高级职业培训中心。政府津贴还用于资助5，000多个地方当局的基础成人教育中心。所有的经费都已经分配到申请实施成人教育行动的各个地方。政府每年为每个学习场所拨款达32，000瑞典克朗。这些经费的总额发放到参与成人教育行动的地方当局，他们可以自由地安排招生的措施、咨询以及教育等各项工作。
　　有关政府津贴有三大要求。首先，得到政府津贴的地方当局，应该能提供一系列的教育；其次，在原则上而言，地方当局应实施他们在经费申请表格中提到的各种量化的发展措施；最后，地方当局应参与对教育方面的投资进行跟踪和评估。
　　在成人教育行动中，共有288个地方参与。瑞典是一个位于北欧斯堪的纳维亚东部的国家，北部为斯堪的纳维亚山脉，南部及沿海为丘陵和平原，地区差异很大，因此他们在成人教育行动方面所做的项目也不同。各地可以根据分析当地的劳动市场需求、当地人的受教育程度、工业结构、人口的密集度以及年龄的结构，自由地选择学习的内容和学习组织形式（如远程教育）。如约克莫克位于瑞典的北部，是一个仅有6，500人居住的人烟稀少的地方。它的主要工业为林业、水力以及畜牧业。这些传统的工业已经越来越不景气了，因此，这一地区的失业率居高不下。在信息技术和“让我们为知识而不是为人而行动”的口号的鼓励下，这个地方的成人教育行动的大部分项目是实行远程教育。它的目标是为所有约克莫克的居民提供高质量的教育。
　　根据成人教育行动的目标，国家教育中心每隔六个月对各地的成人教育行动进行监督、跟踪、评估以及报告。委员会负责全国成人教育的协调和评估工作。评估的重点主要放在以下三个方面：个人的能力和前途；地方当局的组织工作；教学的内容等等。报告主要是有关活动的投资、学生的人数、财政跟踪、参加学习者的信息以及教育组织者的信息等。这些资料是基于各个地方政府对成人教育行动的各项活动进行跟踪和评估的基础之上的。此外，国家成人教育行动委员会的职责是追踪各个地方的工作，并且要确保它的评估结果的独立性。
　　成人教育行动普遍得到了各个地方热烈的支持。地方政府比以往更加积极地参与教育的规划。地方政府开始认识到成人教育的重要性以及成人教育在社会中的地位。地方政府已经成为负责成人教育的一个组织机构，并为成人教育提供了基础设施。地方政府、国家就业中心和劳动市场的伙伴们已形成了新型的合作关系，比如国家就业中心、成人教育中心以及其他相关的机构形成董事会。
　　地方当局灵活地支配资源以降低入学的要求，使原来没有受过很好教育的人开始学习。1999年全国成立了101，550个学习场所，2000年增加到了101，913个学习场所。不同类型的教育提供者把新形式的活动、非常规组织方法、信息技术和新的教学方法运用到成人教育行动中，如许多地方当局设立远程教育中心；为了满足社会上一些人群的需要，增加了以职业为导向的课程；安排了劳动场所培训和学徒培训，以及采用学习和劳动市场政策相结合的措施；还提供信息活动，开设了以指导和咨询为主的个人学习课程。成人教育行动使得不同类型和不同层次学校之间的过渡变得更加容易，各成人学校根据成人学生的自身条件来招收各类学生。成人教育行动有机地结合了自上而下和自下而上的评估（外部评估和内部评估）优点，增加了中央、地方、教育机构对某一项目的透明度的认识，有利于改善工作。不同背景、工作方法的教育机构参与成人教育行动，相互利用各自的优势以建立联系网络。总之，成人教育行动大大地加强了中学后成人教育机构和劳动市场的合作。
　　
　　二、终身学习政策的特点及问题
　　
　　终身学习作为一种指导思想和组织原则已经渗入到瑞典教育的各个层面、各个领域，并对社会各方面产生深远的影响。瑞典是世界上较早开展终身学习实践的国家之一，它的终身学习成效显著。根据2000年国际经合组织的调查表明，瑞典的识字水平在国际上占领先地位，主要体现在：（1）25岁到64岁人群受教育的程度居世界第10位，高于芬兰、法国等发达国家，其中76%受过高中后教育；（2）完成高中后教育的人口比率高于其他发达国家；（3）没有接受过高中教育的人群的识字水平和其他国家接受过高中后教育人群的水平相当。{4}瑞典已经形成了全民学习的风气，每年有大量的成年人参加各种形式的学习。瑞典采取各种政策推进终身学习的发展，在国家、地方政府的管理与支持下，在工商企业、学术机构及其他社会部门的共同参与下，瑞典的终身学习业已形成自己的特点，但是同时也存在着不少问题。
　　（一）特点
　　1．开放的体系
　　瑞典终身学习是一个开放的体系。瑞典的终身学习既重视以更新劳动技能为目的的职业培训，又重视开展业余活动、提高个人修养、陶冶情操的非职业性的教育与培训。提供终身学习的机构包括学习圈、民众高等中学、市立成人教育机构、国立成人学校、公共图书馆、劳动市场培训、广播电视大学以及虚拟大学等。瑞典的终身学习已成为一个集普通教育、职业教育、成人教育以及博雅教育于一体的开放而富有弹性的体系。为了使这个体系不断地得以完善，瑞典政府通过各项立法规定了各种终身学习机构的目标、经费资助、中央和地方的职责等内容，使其在执行终身学习政策过程中，做到有法可依，从而保障了各项政策的有效实施。
　　2．多方面的合作
　　瑞典的终身学习是一项共同合作的事业，突破了不同类型、不同层次教育之间以及不同部门之间的界限，从而实现不同部门如中央政府、地方教育当局、提供终身学习的机构、就业中心之间形成良好的合作伙伴关系，并能就某些存在争议的问题进行协商解决。如成人教育行动就是一个典型的例子。它改变了学校教育与企业培训之间相互割裂的现象，使学校教育资源、社会教育资源能有机地整合。良好的社会合作伙伴关系是瑞典终身学习体系取得较大成功的一个重要保证。
　　3．多元的经费资助
　　瑞典不仅增加了国家的预算以不同的方式支持终身学习，而且保证资源的合理分配以及鼓励各种形式的投资方式。{5}瑞典共有五种成人学习资助形式：特殊成人学习资助、失业者成人学习资助、特殊教育经费、学习津贴、成人教育入学资助制度。这五种学习资助是由一个特定的机构即国家学生补助中心来管理的。各郡的学生补助办公室积极地配合国家学生补助中心的各项工作。瑞典的学习资助是教育政策中的一个重要方面，消除了成年人学习上的经济障碍，扩大了成年人学习的机会。
　　（二）问题
　　1．难以促进社会平等
　　瑞典终身学习的目标之一是促进社会平等，但是实际上，在个人学习的动机和自由市场机制的影响下，终身学习难以缩小学习者受教育的差距。由于受到社会、经济和文化背景等因素的影响，学习者的学习动机也不一样。一般来说，具有良好物质环境（较高收入）、较大流动性（有能力等待和应付社会变化）、熟谙文化（经常参与文化活动和拥有广泛社会关系）以及较高学历的人参加成人教育活动的积极性更高。{6}而原先就处于不利地位的人学习的动机则较小。此外，在自由市场竞争体制的支配下，仅有学习的热情或愿望还是不够的，还必须拥有支付教育费用的能力。尽管瑞典是一个高福利国家，政府能为本国公民提供较好的成人教育补助，但还是有一部分人因学费的缘故无法参加他们所希望的学习计划。
　　当然，瑞典政府开始注意到以上不平等现象，他们试图通过家庭、教育机构、社会相互合作和对个人施加责任感等方式，营造一种学习氛围，激发所有民众学习的动机和承担起个人学习的社会使命，同时不断扩展终身学习的途径和为处于不利地位的人群提供特殊的教育津贴，以消除导致不平等的各种因素。但是，这是一项长期而艰巨的任务，并非朝夕能完成的。
　　2．合作伙伴之间的矛盾
　　瑞典政府把终身学习看作提高就业率、促进本国经济发展以及提高公民素质的有效途径，鼓励不同部门和个人积极参与终身学习的各项活动。劳动力市场希望得到具有专业性、灵活性、适应能力强、具有团队合作精神并能有效解决问题的劳动力。雇主也愿意为雇员提供受教育与培训的机会从而提高企业的生产能力。个人则希望通过不断学习提高自己的文化素养从而得到技能、高薪水的工作。由于各种利益的缘故，政府、雇主以及个人之间形成了促进终身学习的伙伴关系。但是，不同部门的利益和责任的分担不一样，由此产生了各种矛盾。如雇主为雇员提供培训和教育首先考虑的是他们的投资是否能得到回报，他们重视技术培训，因为技术培训是与本企业的效率直接相关的，而不大关心雇员其他方面的能力。这便与劳动力市场需求以及个人发展产生矛盾。
　　实际上，这并不能说雇主存心在制造矛盾，他们不愿在雇员的教育与培训上投入大量的费用其实也有他们自己的苦衷。在现代社会里，职业的流动性很大，由此产生了偷猎问题（poaching problem）。所谓的偷猎问题就是指一个雇员离开为他提供培训或教育的企业到另一企业就职。{7}这样，第一个企业承担了培训经费，在经济上蒙受到了损失；相反第二个企业因没有支付培训经费就得到熟练的劳动力，所以第二个企业付给员工的薪水较高一些。这样的偷猎现象较为频繁地在现代社会中出现。显然，没有企业愿意为雇员提供这种对自己来说得不偿失的培训。因此，能否建立一种合理的机制来缓解各个部门之间的矛盾；以及如何打破社会合作部门之间的条块分割，加强资源的流动，并通过资源的合理流动、自主配置，达到资源利用的最大化等等问题，都需要所有的学习者、教育提供机构以及劳动部门在对话的基础上进行协调。
　　3．质量与投入不成正比
　　瑞典是一个高福利的国家，其国民享受着全面的社会保障，每个人在从摇篮到坟墓的各个生命阶段以及生活的各个方面，包括教育津贴、儿童服务、老年人保障、残疾人保障、医疗保障、最低生活补助金、工伤补贴、失业保险等等，基本上都享受着相应的福利保障，而且其保障水平高。瑞典通过一系列举措给予弱势人群补贴以支持他们开展各种形式的学习，但是他们中的一些人学习的积极性并不高，且由于不需要自己承担学习费用，因此，他们往往不珍惜学习的机会，甚至根本不学习，因为他们单依靠失业补助费也可以维持生活。同时，高收入的一些白领阶层也不愿全身心地投入到学习中，因为他们觉得，即使他们学得再好，也无法从职位的晋升中获得更大的利益。因为在瑞典，白领工人平均月收入20，200瑞典克郎,大概要交31%的所得税，大公司的经理则要交60~70%的个人所得税，最高达到85%。{8}因此，一定程度上说，平均主义造成了学习的惰性和低效率。
　　如何妥善解决上述问题是瑞典政府在推动终身学习发展过程中必须面对的问题。如能抓住机遇克服以上诸多困难，那么瑞典全民终身学习的理想社会才能得到进一步的发展。
　　
　　注释:
　　{1}Adult Learning and the Future Development of Adult Education, Ministry of Education and Science,Sweden, March 2001.
　　[EB]/2001/u01_004.pdf 2001-1-04.
　　{2}Ministry of Education and Science, Sweden, Adult Education Recruitment Grants,[EB]https://www.省略/education/uie/pdf/country/Sweden_app6.pdf 2003-2-23.
　　{3}Rubenson, K. (2001). The Swedish Adult Education Initiative. In D. Aspin & J. Chapman & M. Hatton & Y. Sawano (Eds.), Kluwer international handbooks of education;vol. 6.(329-338), Dordrecht [Netherlands]; Boston: Kluwer Academic Publishers.
　　{4}The Ministry of Education and Science, Views of Ministers concerning the Commission’s Memorandum on Lifelong learning, 2001,ix-xv.
　　{5}陈雪芬.瑞典终身学习的发展历程及推进措施［Ｊ］.比较教育研究,2004年第2期第76页.
　　[6]沈金荣.国外成人教育概论［Ｍ］.上海：上海科技教育出版社，1999年第24页.
　　{7}Fons van Wieringen & Graham Attwel, Vocational and Adult Education in Europe, Kluwer Academic Publishers，Netherlands, 1999.109.
　　{8}瑞典福利政策概况.[EB].https://www.省略/jydh/lwyd/bokc-1.htm-2003-12-12.