[职教助学：新政背后的思考]支教助学

　　2006年,北京市职成教研究所一项面向北京市10所中等职业院校(含中专、职高和技校三类校)以及3所高等职业院校的关于《职业院校学生家庭经济状况及受资助情况》的调查全面展开。
　　随着调查中所发现的问题逐渐浮现,人们不仅对现阶段北京职业教育学生的经济状况有了更理性的认识,而且对首都职业教育发展过程中有关贫困生资助体制建设问题产生了新一轮的思考。
　　今天,回顾职业教育发展的历程,助学体制的建设无疑会强力推动新时期职业教育的发展。
　　
　　2007年5月16日,国务院在北京召开全国家庭经济困难学生资助工作会议,落实了2007年5月9日国务院常务会议审议并通过的《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(以下简称《意见》),这是继农村义务教育免学杂费之后,国家为促进教育公平而采取的又一有力举措。
　　专家分析认为,该《意见》最突出的亮点,就是对职业教育的贫困学生加强了资助的力度、拓宽了资助的范围。回顾职业教育发展的历程,助学体制建设无疑会强力推进新时期职业教育的发展。
　　
　　调查:贫困问题突出 助学体制建设提速
　　
　　2006年,一则面向北京市10所中等职业院校(含中专、职高和技校三类校)以及3所高等职业院校的关于《职业院校学生家庭经济状况及受资助情况》的调查全面展开。
　　在随后一年多的时间里,随着调查所展现的问题逐渐浮现,不仅让人们对现阶段北京职业教育学生的经济状况有了更感性的认识,同时也引发了针对首都职业教育贫困生资助体制建设的新一轮思考。
　　
　　
　　职业院校中农村和外地户籍的学生占有相当的比重
　　职业院校学生家庭居住在城区的仅占23%,其他均居住在郊区或者农村。调查显示,有的学校，农村户籍的学生所占比例高达83%。另外,中等职业学校平均有15%的学生来自外省市,调查中有的学校这一比例甚至高达53.6%。
　　由此可见,外地生源在中等职业教育中已经占有不小的比重,针对外地生源的资助政策不容忽视。其中,家庭人均年收入在2370元以下的低收入家庭的学生中,居住在远郊农村的占51%,近郊区的占30%,贫困生大多来自于郊区和农村地区。
　　
　　职业院校学生的贫困问题突出
　　为了定量地界定贫困生,本调查确定了三级家庭收入线标准。第一标准:参照北京市民政局2006年5月27日公布的“2005年北京市农村低保的平均标准为1580元/年”计算,农村低收入家庭的标准为人均年收入1580×150%=2370元。第二标准:参照北京市劳动和社会保障局2006年6月27日公布的“北京市最低工资标准为每月不低于640元”计算,城市低收入家庭标准为人均年收入640×12=7680元。第三标准:通过深入学校调研和访谈,确定学生在校基本脱贫参考标准为家庭人均年收入10000元。
　　由调查问卷的数据统计分析得出,职业院校三类贫困生的总体比例很高,中等职业学校三类贫困生总计占在校学生数69%,高等职业院校三类贫困生总计占在校学生数71%,其中特困生的比例分别占到12%和14%,（见下表）。而根据教育部财务司的调查统计,普通高校中经济困难学生一般占在校生总数的15%―30%。
　　
　　贫困生在校生活水平明显偏低
　　首先假定,在本次问卷调查中接受过资助的学生都是贫困生,未接受过资助的学生家庭经济状况要好一些,暂定为非贫困生。贫困生回家的次数明显少于非贫困生,主要由于贫困生多住在偏远地区,回家往返路费将增加学生的生活费开支。
　　从学生的消费水平看,随着家庭收入的提高,学生在校的月均消费水平呈现明显的上升趋势。其中,家庭人均年收入低于2370元的学生,84%在校月均消费低于300元,因此学生在校的消费水平也可以作为衡量其是否贫困的一个参照指标。
　　
　　职业院校学生选择助学方式多样
　　从学生对各种助学方式的态度可见,55%的学生选择奖学金的形式,而选择其他助学方式的比例都不足40%,其中只有14%的人选择助学贷款,可见职业院校学生对各种助学方式并没有多大信心。职业院校学生最不看好的资助形式是助学贷款,这与前面的分析不谋而合,说明助学贷款至少在现有体制的框架内还不能适合职业教育贫困生的资助工作。助学金的形式不太受欢迎,主要是受心理因素的影响,学生要享受助学金,必须承认自己是经济上的弱势者,担心会因此受到其他同学的歧视。因此,对职业院校的学生,尤其是未成年的中职学生,进行心理引导和教育也是助贫的一项重要内容。
　　此外,82%的学生愿意参加勤工俭学活动,说明大多数学生愿意通过自己的劳动解决生活和学习中遇到的困难,这种精神是值得鼓励的,应该更多地给职业学校的学生创造勤工俭学的机会。
　　
　　回望:资助制度建设近年来发展迅速
　　
　　回顾我国职业教育资助制度建设的历程,可以发现我国职业教育起伏发展的历史轨迹。20世纪90年代中期是我国职业教育发展的鼎盛时期,此间政府对职业教育采取的是大力扶持的政策:职业教育免学费,学生享受生活补助,毕业后国家负责分配工作……诸多保障条件已经解决了大多数学生的经济问题,所以资助制度建设并不十分迫切，因此其制度建设不够完善。
　　截至2005年,国务院《关于大力发展职业教育的决定》(简称《决定》)开始明确了政府和学校在贫困生资助中的主体地位,指出中央和地方财政、职业学校以及金融机构等在资助体系中应该发挥的作用,并进一步明确了资助对象、丰富了资助形式,分别对中等职业教育和高等职业教育的资助政策做出规定,为以后贫困生资助制度的建设奠定了基础。
　　2005年,由国务院召开的全国职业教育工作会议决定:职业教育的发展,一方面要加大投入,另一方面还应不断创新体制和机制,积极推进中等职业教育贫困家庭学生助学工作的制度建设。
　　2006年,财政部、教育部联合下发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》(简称《意见》),对中等职业教育贫困生资助的各种方式做了详细的描述,推动了中等职业教育贫困生资助体系的进一步完善。
　　
　　在《意见》的基础上,《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》明确了中等职业教育贫困家庭学生助学工作的制度设计,完善了相关政策,使中等职业教育贫困家庭学生助学工作步入了制度化、规范化的轨道。
　　2007年5月,国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(以下简称《决定》)正式出炉,其中涉及到对职业学校学生的资助方式有:(1)设立国家励志奖学金,用于奖励资助高等职业学校全日制在校生中品学兼优的家庭经济困难学生;(2)设立国家助学金,用于资助高等职业学校全日制在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生与城市家庭经济困难学生;(3)进一步完善和落实国家助学贷款政策。
　　不难看出,我国的职业教育直至《决定》出台以后,针对职业教育贫困生的资助制度建设才有了实质性的进展,而《意见》也更加体现了国家大力发展职业教育、扶持职业教育的政策导向。
　　
　　界定:分类核定,明确标准
　　
　　事实上,我国的职业教育在日益呈现出良好的发展势头的同时,也面临着亟待大力发展与生源质量滑坡、社会需求量大与百姓认可度低的双重矛盾,接受职业教育的人已经开始集中于城乡中经济实力较弱群体。
　　2005年,《国务院关于大力发展职业教育的决定》提到:目前中等职业学校在校生中,贫困学生的数量约占30%。而职业教育受众的弱势特征,又与职业学校相对高的学费以及相对低的投资回报形成反差。在这种形式下,对该群体选择职业教育给予经费补助和一定程度的减负,将更加有利于增加对职业教育的消费需求,促进教育公平。
　　笔者认为，助学体制的完善要清楚地界定出资助对象。
　　界定清楚贫困生的概念是助学体制建设的首要和最基本的要求。
　　在笔者看来,综合采用定量和定性两种标准来分类界定贫困生,将更能体现全面性、科学性和可操作性。
　　具体来说,根据学生家庭贫困的程度以及贫困发生的原因,将贫困生(即家庭经济困难学生)分为三种类型:特殊困难学生、比较困难学生和临时困难学生。特殊困难学生,简称“特困生”,主要是指经济特别困难的城乡低保家庭子女、孤残学生、烈士子女和优抚家庭子女;临时困难的学生,简称“临困生”,主要指家庭突然遭遇严重自然灾害、意外事故或家庭成员患突发性重大疾病而导致经济困难的学生;比较困难学生,简称“较困生”,是指来自城乡低收入家庭的学生,城市居民和农村居民分别按照不同的收入标准来界定。
　　由此,笔者认为,北京市的低收入家庭界定为：城镇居民家庭人均收入低于北京市最低工资标准,农村居民家庭人均收入低于当地农村低保标准的150%。
　　
　　北京选择:
　　突出首都教育资源优势,加大资助范围和力度
　　
　　2006年12月1日,北京市政府颁布实施了《北京市中等职业教育学校助学金制度实施办法》,从而结束了北京市中职学校没有助学金的历史。该助学金分为甲级、乙级和临时性困难补助三个类别。
　　根据规定,在公办全日制中等职业学校(中专、技校、职高)就读的家庭经济困难学生;享受社会优抚待遇的革命烈士子女、孤儿;因突发事件,如遇重大自然灾害、家庭主要成员患重大疾病或遇意外使家庭丧失主要经济来源等情况,导致家庭经济困难的学生都可以申请享受助学金。
　　调查显示,截止2006年12月底,甲等助学金已经发放到位。
　　从北京市政府此次推行的新举措可以看出,职业教育贫困生资助问题已经倍受关注,而且资助力度和资助范围在不断加大。但是,相对于职业教育的贫困群体,北京市目前的资助水平仍然不能满足所有贫困生的资助需求。
　　另外,由于各地区的经济发展水平以及教育资源的差异,前面提到的其他地区在职业教育资助体制建设方面的经验对北京的借鉴意义也不大,主要是提供一些启示。北京在职业教育资助体制建设方面究竟要做何努力,取决于首都经济对职业教育的需求程度,以及首都教育资源的独特优势。
　　进入21世纪以来,首都经济已经迈入了知识经济时代,职业教育在提高人才竞争力、促进就业方面的作用日益突出,经济社会发展对职业教育人才的需求日益旺盛。同时,完善终身教育体系,构建学习之都,发展职业教育更是一种重要的途径。因此,大力发展职业教育是北京现阶段勿庸置疑的选择。
　　首都的教育资源拥有量可以说位于全国之首,加之地方财政实力比较雄厚,可以在资助力度上优于全国其他地区,从而突出北京对职业教育发展的倾斜性的政策导向,即解决选择职业教育学生的经济问题,同时更有力地推动首都职业教育的发展。因此,北京可以考虑在国家政策的基础上进一步扩大资助对象的范围,或者加大资助的力度。
　　鉴于国家政策的资助对象是农村学生与城市家庭经济困难学生,北京市是否可以考虑将生活费资助对象扩大到全体职业院校的学生,这样既避免了对资助对象进行鉴定的难度,同时也给市民强有力的信号――政府大力支持职业教育,社会更加需要职业教育。
　　在资助力度方面,国家政策考虑了学生的生活费,但是学费是贫困学生家庭更大的经济负担,因此北京市可以设计对不同类型的贫困生给予额度不等的学费减免以及奖、助学金,真正让市民上得起职业学校,愿意选择职业教育。
　　总之,北京应该体现首都的资源优势,在贫困生资助方面做出实质性的、比其他地区更为显著的努力,才能创出北京特色。
　　
　　区域扫描:力度有加,模式创新,主体多元
　　
　　随着国家对职业教育发展的重视程度的提高,近几年我国一些城市和地区已经开始着力加强职业院校贫困生的资助工作,尤其是一些经济发达地区,相继出台了很多得力举措。
　　为此,笔者总结了各地陆续出台的职业教育资助政策,主要体现出了以下特色:
　　
　　经济发达地区――加大资助力度
　　近两年,我国经济发达地区已先后安排专项经费用于职业教育学生助学工作。据了解,2005年各地安排资助经费2亿多元,资助中等职业学校学生15万多人;2006年安排资助经费近8亿元,资助中等职业学校学生约56万人。
　　江苏省从2005年起设立职业教育助学金,每年资助1万名农村家庭经济困难的初中毕业生接受职业教育,每个学生每年资助2000元。
　　广东省从2003年起至2007年,省政府共安排2.1亿元,每年资助5000名贫困家庭子女接受2至3年的职业教育;从2003年起连续5年,每年安排1000万元组织贫苦家庭子女接受岗前短期职业技能培训。
　　
　　浙江瑞安――教育券资助模式
　　2001年,浙江省瑞安市教育局专项拨款170万元作为职业学校招生奖金,其中50%作为贫困学生的助学金。根据规定,凡是愿意上职高的学生可以到教育局领取额度为200元的教育券,凭券在入学报到时可以作相应的学费抵缴。事后,学校可以拿着收来的教育券到教育局兑换现金。
　　2003年,瑞安市又提高了奖励额度,每个学生在第一学期入学和毕业时可分别享受200元的奖金。2004年提高到400元,2005年为500元,逐年加大了奖励的额度。这种“教育券”的形式对引导职业教育消费需求起到了很好的作用,同时也能保证资助资金的专款专用,是一种很好的尝试。
　　
　　湖北――有选择性的资助模式
　　2006年6月16日,湖北省教育厅组织实施了中等职业教育贫困生资助工程。
　　该工程实行的是有选择性的资助办法,对当年招生人数达到400人以上的中等职业学校安排资助名额,而且在安排资助名额时,向就业率高、专业设置符合市场需要、办学质量较高的学校倾斜,向开展农村劳动力转移培训、城市下岗职工培训成绩突出的学校倾斜,适当兼顾库区、老区、苏区、山区、少数民族地区贫困学生较多的实际。
　　
　　广西、湖北――多元主体职责更加明晰
　　广西柳州市2005年首期扶助该市3个贫困县每县100名优秀贫困职校生,费用支出以柳州市财政拨款为主,市教育局及3所职校承担培训任务。其中市财政按每位贫困学生每年学费2000元的标准,将3年学费一次性拨付到职业学校。
　　教育局则负责按每位贫困生每月100元的标准补贴生活费,3所职校根据实际情况,解决每个贫困学生3年共需花费的3600元左右的住宿费、课本资料费、实训材料费等。据悉，3年共需370多万元资金。以此为突破口解决“三农”问题,帮助农民智力脱贫。
　　2005年,湖北省有10000名特困生免费进入中职学校学习，这些贫困中职生的学费由湖北省按每人每学年2000元资助,教材费由所在市、县和学生对半分摊,生活费由学校解决。
　　同时,湖北省还对9000名贫困生每人每学年补贴1000元。湖北省教育厅鼓励中等职业学校与用人单位签订合同,由用人单位承担学生的部分学费,或者实行“先上学、后缴费”,允许学生以用人单位支付的实习补贴或就业后的工作收入补缴学费,鼓励学生通过半工半读完成学业。另外,职业学校每安排一名农村贫困生或城市低收入家庭子女实现高质量就业,政府将对学校实施经济奖励。
　　
　　政策改革:健全体系,多方出资
　　
　　在职业教育贫困生资助体系中,政策建设无疑是诸多环节中的重要一环。
　　对此,教育部职成司副司长王继平认为,职业教育助学政策建设必须落实好以下几个方面:
　　制定统一的贫困生资格认证规程,学校的贫困生资格认证都要按照统一的规程进行。认证过程中涉及到的学生在校学习生活情况调查记录、家庭走访记录以及同学、班主任意见记录,必须放入贫困生档案中,以供监督和查证。
　　加强贫困生档案管理工作。学校需要指定专人管理贫困生档案。可以设计统一的调查表,对贫困生的家庭经济情况进行调查备案。贫困生在校的学习情况、接受资助情况、以及受资助后的个人发展变化情况都要进行存档,以便于对贫困生的资助进行动态管理。
　　同时,上级教育主管部门也要设专门机构、有专人集中管理所有职业院校的贫困生档案信息,便于掌握全局,检查学校工作。
　　加强对资助效果的监督检查。教育主管部门要对学校贫困生资助工作进行及时的监督、检查,将检查的情况与学校下一年度的经费拨款以及当年的评先表彰挂钩,给资助工作组织得力的学校适当的奖励。学校也要对资助对象进行动态跟踪调查,及时调整资助方案。保证贫困生受资助的额度不能超过在校的教育费用,杜绝资助不均等现象。
　　而要建立完善的首都职业教育贫困生资助体制,必须努力构建政府、社会、学校有机结合的体系。上级教育主管部门负责审查、管理和监督,由政府、学校和社会三方筹集资金,多种形式、全方位帮困助学。
　　为此,笔者认为,首先应强化政府在职业教育贫困生资助工作中的主体职责。上级教育主管部门要成立专门的职业教育贫困生资助管理机构,负责贫困生的鉴定、审核及其档案的管理,同时监督、检查学校的助学工作。同时设立专项扶贫基金,加大财政的出资力度,扩大资助范围,增加资助额度。大力推行面向高等职业教育的助学贷款工作,应该使助学贷款逐渐发展成高等职业教育中比较重要的助学方式。
　　其次,保证学校用于贫困生资助资金的管理和使用。学校要留足学费收入的至少5%,并加强管理,专项用于贫困生资助。设计科学、有效的助学方案,在资金有限的情况下,保证让最需要的学生优先得到资助。进一步推行工学结合、半工半读,使学生在学习期间就能有一定的收入,解决一部分经济问题。在经济助贫的同时,加强心理解困。在充分了解学生的心理、尊重其人格的基础上,设计适合的帮扶方式,才能把扶贫工作做出实效。
　　另外,外地生源的资助问题要由校级资助资金来解决。随着职业教育的发展,北京市职业学校中的外地生源逐渐增多。北京市职成教研究所在调查中发现,目前情况下,部分中职业学校的外地生源已经占到50%。然而,按照市财政管理制度,东西部联合办学、流动人口子女这些外地生源不被列入财政资助范围,这些学生的家庭经济条件往往又比较困难,急需得到资助。
　　因此,学校学费收入的5%应该同等地用于对外地生源的资助。对于外地户籍的特困生,学校还应该按照财政的同等资助程度配套给予资助。
　　最后,政府应积极引导社会资金以多种方式资助职业教育。在财政教育经费有限的情况下,吸引更多的社会资金，不失为弥补学校资助资金不足的好办法。通过发展校企合作、减免税收等举措,调动企业捐资助学的积极性。争取社会慈善基金,需要学校加大对自己的宣传,提高办学实力,从而提高知名度,吸引慈善基金投资。政府主管部门也应该给职业学校提供一些慈善组织的信息,弥补学校的信息不足。