[政府公共危机管理中信息预警能力评价指标体系研究]金融风险预警指标体系
摘要：中国已进入公共危机事件高发期，构建科学合理的公共危机信息预警能力评价指标体系，对于促进政府做好公共危机信息管理体系建设至关重要。文章剖析了公共危机信息预警体系的内涵，指出公共危机预警信息管理系统和公共危机信息预警支持保障系统是其两大重要组成部分，并从公共危机信息预警管理的视角出发，从政府和社会公众两个方面，提出了构建包含目标层、准则层、指标层等三个层次、16个三级指标的公共危机信息预警能力评价指标体系。
关键词：政府；公共危机管理；信息预警能力；评价指标体系
中图分类号：D6698 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2012)05-0092-05
一、 引言
近年来，各种公共危机事件频繁爆发，呈“全球化”趋势蔓延。美国“9?11”事件、俄罗斯人质事件、日本核泄漏危机增加了人们对未来的担忧。目前，公共危机管理已日益成为全球各国政府关注的焦点。中国正处在社会转型期，更容易遭受各种公共危机的威胁。及时有效地处理各种公共危机事件是当前各级政府面临的挑战和考验。“SARS”事件、甲型H1N1流感、汶川大地震等重大公共危机事件的爆发使得各级政府更加重视公共危机管理以及建立公共危机管理体系的重要性和迫切性。公共危机信息预警是公共危机管理体系的首要组成部分，对于提高危机处理能力至关重要。温家宝总理曾在2005年7月22日召开的全国应急管理工作会议上指出，建立健全预警体系，加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障民众生命财产安全、维护社会稳定［1］。英国危机管理专家迈克尔?里杰斯特曾说过：“预防是解决危机最好的方法。”中国危机管理专家薛澜认为，一个反应迅速、运行良好的危机处理机制首先要有危机预警机制［2］。因此，有必要建设提高政府的公共危机信息预警能力，有效预防公共危机事件的发生，将危机消灭在萌芽状态，并且在公共危机事件发生之初能使政府按照应急预案有条不紊地对公共危机事件进行处理，从而减少社会混乱，维护社会秩序。没有科学的评价，就没有科学的管理。科学合理的政府公共危机信息预警能力评价指标体系能客观地反应各级政府信息预警能力的真实水平，找出存在的各种问题，对相关
环节和工作流程进行优化调整，引导政府和其他组织改善运作管理，真正提高公共危机信息预警能力。笔者以系统论为理论依据，在科学性、系统性、可操作性等原则指引下，对政府公共危机信息预警能力评价指标体系的建设进行探索，以求完善公共危机信息管理体系建设工作。
二、政府公共危机信息预警体系的定义和内涵
目前，学术界对公共危机信息预警的界定还存在分歧。“预警”一词最早源于军事领域，后逐步应用于政治、经济、社会、文化等领域。预警原指通过提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁报告给指挥部门，以提前采取应对措施［3］。黄顺康认为，所谓的公共危机预警是指在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发前所采取的危机管理措施，如信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别以及信息发布等［4］。阎耀军认为，社会预警是在社会顺境状态下，对社会负变量监测和评估的基础上，对社会运行接近负向质变的临界值的程度所作出的不确定性的早期预报［5］。张小明则认为，公共危机预警是指在社会顺境状态下公共危机管理者在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作，其目的是超前预控，防患于未然［6］。张成福等认为，政府公共危机信息预警就是根据有关危机现象对过去和现在的数据、情报、资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与判断，并发出确切的警示信息和信号［7］。张玉亮认为，政府公共危机信息预警就是政府依托内部和外部资源，通过获取、分析相关公共危机信息以及时提供危机警报和应急预案 ［8］。综上所述，公共危机信息预警是指危机管理的主体通过信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别以及信息发布等必要手段，对可能引起危机的各种要素及其所呈现的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向有关部门和公众发出危机警报的一系列活动。公共危机信息预警有广义和狭义之分。前者主要包括对军事、管理、经济、社会、气象等领域进行信息预警活动，而后者仅限于对社会方面的预警。公共危机信息预警体系不仅包括公共危机预警信息管理系统，还包括公共危机信息预警支持保障系统。具体结构如图1。
公共危机预警信息管理系统是公共危机信息预警体系发挥作用的核心。该系统包括：信息监控和搜集网络，即构建高度灵敏、准确的信息监测网络，利用现代化的技术监测手段，及时搜集相关信息，尤其重视气象、环保、卫生、交通、安全生产、地震等部门的数字化监测基础设施建设，搜集各种有关公共危机事件发生的信息，及时掌握公共危机变化的第一手材料。对于信息传播和发布渠道，一方面可充分利用政府自上而下的行政组织系统在各省、市、县、镇或街道设置专职人员负责信息的收集和传递，另一方面实行信息预警发布制度，明确危机预警信息的界定和分类，将危机预警信息及时、准确地告知政府有关部门和社会公众，使他们采取措施消除危机因素或者积极准备应对危机。信息分析和评估系统，即对收集到的危机信息进行鉴别、分类和分析，对未来可能发生的危机类型及其危害程度做出估计，主要对危机环境进行分析和评估。信息预警指标体系，即由一系列经过理论遴选和专家依据科学方法严密论证的敏感指标组成的一种测量公共危机现象及其运行过程的指标系统，根据对公共危机的分类，中国公共危机预警指标体系应包括自然灾害预警指标系统、事故灾难预警指标系统、公共卫生预警指标系统及社会安全事件预警指标系统等四个方面，其中自然灾害、事故灾难、公共卫生事件属于专业性、技术性很强的公共危机事件，其构建相对比较完备、成熟，属于实践效果较好的专业技术性危机预警指标体系［9-10］。