项目建设全过程各阶段投资控制文件 [试论政府投资水利项目的全过程投资控制]

　　【摘要】政府投资建设的水利工程越来越多，如何管理好水利建设资金使其用到实处，切实提高政府投资水利项目的资金效益，是许多政府或水利主管部门必须面对和考虑的问题。笔者根据实际工作中的经验，结合所在地市的有关做法，简单梳理总结了水利工程建设各个阶段设计、造价以及管理的要点，以供参阅。
　　【关键词】政府投资 水利工程 全过程 造价控制
　　1 概 述
　　随着经济社会持续、快速、健康发展，特别是近年来国家投资拉动内需政策的实施，政府投资项目逐年增加。特别是水利项目，2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》定义了水事关人类生存、经济发展、社会进步，提出要加强农田水利等薄弱环节的建设、全面加快水利基础设施建设，全文强调把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，大力发展民生水利，努力走出一条有中国特色的水利现代化道路。因此，近年以来全国各地积极响应中央1号文件的精神，实施或即将开展一大批水利工程基础设施的建设，资金的投入亦会相当巨大，然而如何使政府所投入的水利建设资金充分发挥效益做到不浪费呢，这就需要对拟建水利工程进行全过程投资的控制。
　　2 水利工程建设全过程投资控制要点
　　2.1项目建议书、可行性研究阶段
　　2.1.1设计要求和投资规模的确定
　　如果项目建议书能得到通过或已立项，那么就顺利进入可行性研究阶段。该阶段不仅要论证项目是否可行，也要进一步分析项目的必要性，更关键的是项目整体的方案在满足功能的条件下如何做到最优。该阶段的投资规模就是估算，估算造价虽然允许有20%的偏差，但不能凭空去估算，更不能简单地按计划目标直接定规模。估算需要结合项目设计方案，参考类似已建或在建的工程造价指标来估算，例如，宏观上可以采用关键指标控制：堤防工程按照长度确定、水闸按照净宽确定、排站按照装机容量确定等；更细化的可以按照分项工程指标来确定：如土方挖填、石方挖填、混凝土浇筑量、钢筋重量、桩基础工程量等等。本阶段的估算造价尽量不要漏项，充分考虑水利工程可能发生的费用，特别是临时工程，如导流、围堰甚至进场道路等等。估算规模不能过分偏大，同时也要避免不足，以免后期设计突破规模，造成政府投资资金紧张和被动。
　　2.1.2工程案例
　　东莞市寮步镇某河道改造工程项目建议书阶段经政府批准的投资规模为600万元，而可行性研究阶段的估算达到1800万元，造价翻了两番，因此必须通过追加投资或者优化设计来解决。
　　2.2 初步设计阶段
　　2.2.1限额初步设计
　　项目通过可行性研究后随即展开初步设计，初步设计打造工程雏形，起到决定性作用。要求必须在上阶段通过的规模（建设规模和投资规模）下进行限额设计，不能擅自改变主要设计方案，若确实需要改变，则需上报主管部门审批通过。
　　在实际工作中也有一些建设单位忽视了可行性研究，将方案比选放在该阶段进行，但要求比选的方案内容做到更全面、更详细、更有说服力，选取最优方案。建议在该阶段组织召开专家评审会，把关初步设计图纸涉及到的结构形式、选材、概算造价等方方面面。
　　初步设计阶段对应的图纸已经能对主体结构计量进而确定设计概算，对于还不能满足计量要求的部分，要参考类似结构、结合造价经验进行估计。一般情况下该部分的造价不占主要，另外概算造价允许在10%的偏差范围变动，计价时可以按规定考虑图纸工程量的扩大系数。
　　2.2.2工程案例
　　东莞市生态园某排渠改造初步设计报告提供了3种比选方案，设计单位最后过多选取了最保守、造价最高的方案，送审财政投资审核部门后，要求对提供的比选方案作进一步论证。最后参建各方经过充分优化，普遍使用既满足安全、造价又低的方案，为政府节省投资1000多万元。
　　2.3施工图设计阶段、招投标阶段
　　2.3.1施工图设计
　　施工图设计阶段主要是进一步细化初步设计图纸，不允许存在模糊不清的地方，做到每个细部都有尺寸和大样图，以满足施工要求，建议将关键的施工控制措施列明在施工图上。施工图设计一样要求在概算范围内限额设计，做到不超概算，同时政府部门要严格控制超概现象。此阶段的预算要求做到精细，允许误差要控制在5%以内。
　　2.3.2编制最高报价值应注意的问题
　　施工图设计阶段与招投标阶段紧密衔接，实际工作中，根据施工图编制的预算往往用来招标，以前称为标底，至清单法实施以来，预算文件公布给全体投标人，并称为最高报价值(最高限价)。此时最高报价值预算不仅仅要按照施工图纸计量和计价，更要结合招标文件有关内容来编制。招标文件中影响预算造价的主要是建设单位或者实地环境决定的，例如排站工程，建设单位通常会要求施工单位采用品质较好的水泵或电机，并在招标文件中列举出三种以上品牌供选（前提是所列品牌价位不相上下），最高报价值也要采用列举品牌相应的价格来编制。又比如，招标文件要求投标单位踏勘现场，将可能发生的拆除工程或临时用地等列入报价文件中，同理，最高报价值的编制也一样要考虑上述费用。
　　最高报价值预算和工程量清单的项目特征描述将直接影响投标单位的报价，因此工程量清单要真实、全面、准确地描写所包含的施工内容，做到不错、不漏、不虚、无歧义，能有效地避免结算阶段产生不必要的争议。
　　2.3.3招标文件和合同文件的重要条款
　　施工图阶段的投资控制不是仅仅依靠编制精准的预算，合同条款的把关显得尤为重要。从招标文件的事先告知，到合同文件的有效订立，特别是水利工程施工的特殊性、地理条件的复杂性、还有水文气候的多变性，都可能是造成施工过程中工程造价不受控制的因素。因此除了预算文件要按照设计要求的施工方案和可能发生的措施费用编制以外，招标文件和合同文件的内容中更需要明确如何处理上述情形可能造成的追加造价。
　　虽然目前多数地方是实行总价合同，施工单位包图纸包清单，但按照公布最高报价值和工程量清单的方式招投标，大多数投标单位没有复核所公布最高报价值预算和工程量清单的准确性。一旦当最高报价值和招标清单存在漏项漏量时，施工单位很可能在结算阶段针对漏项漏量的部分提出索赔。因此，在招投标阶段一定要约定漏项漏量应作何处理。建议规定影响到合同价的百分之几可以定义为重大漏项或重大漏量，对于重大漏项、重大漏量增加的造价，甲乙双方各承担相应的比例等等，具体约定需由水利主管部门依据相关法律法规制定相关条款文件，报政府部门同意。