[关于我国中小学管理体制改革的方向性思考]中小学管理体制

　　教育管理体制是一个国家根据有关法规、政策建立起来的管理教育事业的制度体系，包括各级教育机构的设置、功能作用的规定、相互间隶属关系的界定以及权限的分配与划定等诸多元素和要件。其中，有关学校内部管理的部分包括了学校内部的领导体制、学校人事制度、学校分配制度、学校日常工作管理制度以及管理机构系统的设置等内容，一般称学校管理体制。学校管理的有效性是学校发展必需的条件和支撑，加强中小学学校管理体制的改革、实现学校的自主管理是当前我国教育体制改革的重要组成部分。回顾历史，审视当下，寻求我国中小学管理体制变革的理论支持和实践依据，是有意义的。
　　
　　一、中小学管理体制的历史沿革及问题
　　
　　1949年到20世纪80年代前期，我国的教育管理体制经历多次调整和变动，但实行的基本是“统一领导、分级管理”的体制，受当时高度集中的计划经济影响，垂直式的管理倾向非常显著，地方的分级管理并没有能够得到实际体现。这一时期，我国中小学先后实行的学校内部领导制度有：校务委员会(1940年-1952年)、校长责任制(1952年-1957年)、党支部领导下的校长负责制(1958年-1963年)、地方党委和教育行政部门领导下的校长责任制度(1963年~1967年)、学校革命委员会制(1967年～1978年)、党支部领导下的校长分工负责制(1978年～1984年)。计划经济下的学校管理体制也是有优点的，如高度的集中和统一，要求规范、明确；缺点就是学校依附教育行政管理部门，缺少与其他社会系统的互动和协调，没有办学“自主权”，缺乏办学特色。我国国土辽阔，地区间经济、文化条件极不相同，加之教育人口众多、教育资源有限，长时期单纯推行大一统的学校管理制度会带来很多弊病，尤其是不能适应社会发展对人才培养多样化、个性化的现实需要。
　　改革开放以来，许多专家、学者建议，在遵循中央一级教育管理部门宏观调控的前提下，应逐步推行地方负责、分散和分权管理的新模式。1985年5月，党中央发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，强调“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，提出实行党支部领导下的校长负责制的改革方向，《决定》成为我国新时期学校管理体制改革起步的标志。1993年2月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，以及与其相配套的教职工聘任制、岗位责任制度和结构工资制的改革要求，同时，鼓励中小学校同附近的企事业单位、街道或村民委员会建立社区教育组织，努力吸引社会各界参与学校管理，优化育人环境。2004年，国务院批转教育部的《2003-2007年教育振兴行动计划》，提出加速现代学校制度建设，“完善学校法人制度”，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的学校管理改革的新目标。
　　经过二十多年的改革和发展，我国以校长负责制为标志的中小学校内部管理体制基本形成，表现在：一是明确了校长作为学校的法人代表，在管理学校中权责一致；二是实施学校工资总额包干制度，增强学校管理中的成本意识和效率意识；三是推行教职员工聘任制度，废除教职员工任职的终身制；四是建立校内岗位责任制、工作绩效考核制度以及校内结构工资制度，引入竞争机制，确立了按劳分配、按绩付酬的工资分配制度。这一切都表明，中小学校管理体制已由过去的封闭、单一走向了自主、多样，适应了市场经济发展对学校管理体制变革的新要求，在提高教职工工作积极性的同时，也提高了学校管理的质量和水平。
　　但毋庸置疑，其中依旧存在问题和弊端。
　　一方面，学校管理中必备的基本制度、法律规范尚未完全确立，既有的制度、规则又存在柬缚人员工作的积极性和创造性的形式主义倾向。例如，学校管理常用方法的量化管理的确能促进学校管理工作的标准化、规范化和效率化，但若过度强调整齐划一的管理要求，就可能沦落为约束、限制人主体性发展的工具。如强调严格规章制度的学校管理，大都沉迷行政手段、经济手段的强制要求，一般强调权力与服从的唯一性，容易失去对人之个性的基本尊重。因为教师劳动与工人劳动、教育结果与工业产品之间存在质的区别，教师劳动具有间接性、专业性等特点，在正式课时之外，还存在着大量的隐性劳动，如批改作业、指导学生、修改教案、教学反思等，学校不能完全照搬企业量化管理短、平、快的那一套，不能无保留地贯彻一刀切的“科学主义管理”思想。
　　另一方面，学校管理方法、管理模式缺乏民主色彩和创新精神。如我国公立中学实行校长负责制，校长拥有最高决策权和领导权，但校长在权力实际运作过程中，缺乏有效的监管、制衡以及科学的评价机制，带来了许多弊端。学校内部管理有一言堂倾向，党组织的监督力度不够，不能增强广大教职工民主参与学校管理的意识以及教学工作的积极性，其他社会组织及学生家长几乎无权过问学校事务，学校不能及时就教育教学改革举措向社会广泛征询意见，民主的集体决策形式难以实现，学校规模效益难以发挥等。例如，任何的制度通常意义上都是一种具有强制力、约束力的条文，但教学制度却不能将教师和学生看作是完全受其约束的对象，教师和学生遵循教学管理条例，努力完成升学、考试、评价等具体的教学指标是应该的，但现代教学的主题是鼓励创造、尊重多元，任何的教学管理制度都不能以丧失学生的个性化发展、自主精神和创造力的培养为代价，对教师而言，也同样如此。
　　
　　二、中小学管理体制改革的方向性认识
　　
　　1.确立以人为本的学校管理理念，实现学校的自主管理
　　一所学校要实现成功管理，与多种因素有关，但人是第一要素，对人的管理就是要求调动人的积极性和主动性，激励人的创造精神。因为任何社会活动都是由人或围绕人进行的活动；离开人的主体性活动，任何社会活动的目的都无从谈起。学校管理过程中“非人”的要素(财物、时间、信息等)在管理过程中要产生功效，需要的是人去掌握和运用；如果没有人正确而合理地理财、用财、管理时间、信息，执行规章制度，这些“非人”要素即使条件好也起不到作用。学校管理工作是一个多因素、多结构、多层次的复杂集合，管理者需要根据师生员工的现实性、历史性和发展性等特征，察好人、管好人、用好人、培养好人，使管理活动都以调动人的积极性和创造性为根本，为提高学校教育质量、完成育人目标服务。由于学校一切的教育教学活动首先是从教师那里开始的，管理者因此必须保障教职员工的合法权利，注意提高教师的参与能力和民主意识，建立一支以专业自主发展为本位的创新型教师队伍，使教师的各种才能得到充分发挥，这也是实现学校管理目标、提高管理效能、增强学校可持续发展的根本动力。
　　我国的学校管理改革，曾在很长的时间里将组织机构的调整置于头等重要的地位，后来人们认识到，如果不 重视研究组织中人的需要和期望，不改变构成组织主要成分之个体的思想观念、价值取向，不提高管理者个人的综合素质，可以预料，这种改革必将受挫，事实也证明如此。格林菲德告诫我们：改变组织的外部装饰（我们可以称它为组织结构)是很容易的，而要改变人们通过组织表达出来的深刻的认识和目的却是很难的。因为组织结构的固有问题不是结构本身，而应该是问题中所反映的人的因素，毕竟人的问题是一切社会的中心性问题，一切组织的改革和发展都必须以人的观念的改变和实践活动的参与为实在基础，这也是我们为什么强调必须树立以人为本的学校管理观念的根本理由。
　　随着网络技术的发展及社会现代化、科学化程度的提高，学校管理方式、组织架构越来越呈现出数字化、规范化的倾向，但不可否认，任何组织管理的高效与低效的主导因素是组织气候、组织文化和领导行为，如何最大限度地调动师生潜在的自尊、自信、自控、自强的意识，通过群体的共感与共识，为学校的持续发展提供内在的精神动力是未来学校管理工作中的重要课题。倘若没有和谐、民主、平等的组织文化、组织气候与领导行为，没有尊重人、激发人创造力的管理环境，学校自主管理的实现将是一个遥远的事情。
　　
　　2.加强管理培训工作，促进校长素质的综合化和管理工作的专业化
　　教育管理是一种科学活动、一种理性和智慧的活动，在很大程度上，管理的有效依靠管理者对教育活动规律的深刻把握和管理规律的合理运用。现代学校管理学认为，单一的法制管理和行政管理手段有局限性，我们应学会把教育现象和管理行为视为科学研究的对象，采用定性和定量的方法，对其进行预测、评价、测量、诊断，为教育管理的决策论证和可行性分析提供科学根据。在中小学实施校长负责制而校长素质普遍不高的情况下，在所谓的一个好校长决定了一所好学校的基本共识的基础上，我国必须对校长实施专业的教育培训，促进校长的专业化成长，使之努力学会把行政管理的手段、方式与科学的管理理论、方法有效结合起来，尽快成为学校教育改革和发展的带头人、学校科研计划的组织者和实施者、学校特色发展的倡导者。20世纪90年代，原国家教委制定了《关于加强全国中小学校长培训工作的意见》，这是中国致力现代校长培训制度建设开始的重要标志。
　　
　　3.增强学校管理工作的有效性，建立学校自主管理运行机制
　　美国管理学大师彼得・德鲁克提出“有效的管理”理论，强调管理的作用不仅是应该做些什么，更应该是要怎样才能做得更好、更有成效。就其字义来看，效能是指一事物潜在的影响和改变其他事物的能力，但在管理工作中，效能不仅指某事物蕴藏的能力，而且指它运作或活动所产生的积极的结果。例如，学校存在的价值就不仅是招到学生，有实验室、教室，教师能按时上课，更为重要的是如何发挥办学资源的效能，减少对人、财、物的消耗。根据这种分析，学校效能是指学校发挥某些积极作用的能力及其实际结果。前者如学校可以培养人才、传播文化、创造知识技术等；后者如学校培养出合格的毕业生、课程设置合理、使学生就业顺利、为教师创造良好的生活条件等等。
　　改革开放以前，处于一个高度集中的封闭、稳定的体制中，学校是一个只接受上级指令和执行上级命令的下级机关，管理有效的标准就是接受和贯彻上级指示是否彻底，评价手段常以描述和感性认识为主，没有建立明确而科学的有效性指标。改革开放以来，学校的自主权愈来愈大，社会和家庭对学校教育质量的要求也愈来愈高，学校管理的有效性问题不仅成了学校领导关心的事情，也成为社会和受教育者普遍关心的重要问题。当然，由于社会各阶层和个人价值标准的不同，对教育价值有效性的判断也不相同。在多元文化价值观的冲突中，建立起学校自主管理运行机制，就是要能够根据学校管理的规律和特点，充分利用有限的教育资源，优化组合，寻求最大化效益和育人目标的实现，促使学校在变动的社会环境中承担起越来越多的社会责任和义务。
　　
　　4.优化区域教育环境，建立立体的教育网络体系，实现学校管理的社会化
　　学校管理者必须认识到：学校的发展方向、培养目标、教育政策、教育师资、教育经费、人事任免等将越来越受社会现代化发展的深刻影响。从教育空间来看，学校是个体受教育的基本场所，但不是唯一场所，因为信息社会的一切组织都具有了学习的功能，社会是学习化社会，组织是学习型组织；网上学校的出现使远距离教学发展到了一个新的阶段，多媒体、网络化、虚拟性、交互式教学大大改善教学环境和学习条件的同时，家庭、学校利社区教育三位一体，人们梦寐以求的“人人都能受到最好教育”的愿望可能成为现实。因此，教育空间由传统的学校扩展到整个社会，社会在事实上也正以多种方式参与到学校的管理过程中。如学校开始加强与家长间的沟通和协作，希望家长能够献计献策，参与学校的管理工作。虽然家校合作是许多发达国家学校管理的一大趋势，但我国家长参与学校管理一般以升学率为主要目的，且参与学校管理的专业能力和意识参差不齐，因此，真正实现学校管理的社会化还不得不需要管理学、教育学等科学知识的普及和宣传。
　　
　　5.建立完备的教育督导制度，完善教育法律法规体系，实现“以法治教”
　　建立健全的教育督导制度和教育评价系统，是确保中央教育行政与地方教育行政机构保持有效沟通、紧密联系的有效形式。我国自1986年国务院批准国家教委重新设立督导司至今，普通教育的督导制度已得到了基本的恢复重建，全国已正式建立起中央、省、地(市)、县四级教育督导机构，拥有了一支数量相对庞大的专、兼职结合的督导队伍。特别是1991年4月，原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》使教育督导有了法规依据，在贯彻落实《义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》等政策和法规的实施过程中，发挥了很好的执法监督作用。但我国教育督导制度尚需完善，明确各级教育督导机构的职责范围、确保其职能发挥机制的建立、健全科学的教育评价指际体系等方面，都有待于将来的实践。
　　作为一种公共事业的管理活动，学校管理理应追求公平、正义等价值取向，因为对“学校”这一人际互动交错复杂的组织而言，每一微观层面下都存在着价值冲突和利益纷争。从整体上看，学校管理活动是涉及学校各组织部门，尤其是组织中每个人不同利益寻求的具有决策性员的活动，维护大多数成员之合理利益的管理要求以及管理过程中损害组织成员之利益可能的矛盾现实，必然鼹出学校管理活动之法律依据的要求。自1978年党的十一届三中全会以来，我国的教育法制建设得到不断加强。特别是《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《未成年人保护法》等法规的颁布和实施，不仅奠定了我国新时期教育法律体系的基本框架，也推动了我国教育法制运行机制的初步建立。但我国现有的法律法规内容一般宽泛，如对学校管理活动中的学生权利、教师权利，尤其是教师聘任等问题，实施细则尚不具体。因此，建立一系列符合现代学校管理体制发展需要的法律体系，切实加强教育行政执法和监督机制的落实，实现学校管理的公平、公正的价值追求，将是我国政府和各级学校急需解决的重要问题。