【发达国家社会保障财政风险管理：经验与启示】 发达国家社会补贴

　　【摘要】社会保障制度的内在或外在缺陷或不确定性致使社会保障机制的运转存在遭受严重损害的可能。政府财政作为社会保障制度的兜底者，由此加重了财政负担，产生了财政风险。文章在总结西方发达国家管理社会保障财政风险的经验的基础上，分析了中国社会保障财政风险的具体体现，并提出防范和化解措施。旨在提高中国社会保障制度设计的连续性，增强其长期效益。
　　【关键词】社会保障 财政风险 风险管理
　　防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性，已成为一个世界性的课题。国外对财政风险的研究萌芽于20世纪80年代，其代表是哈娜?泼拉柯娃?布瑞克西提出的财政风险矩阵理论。根据其理论，社会保障是政府的直接隐性债务。从世界各国的实践来看，社会保障是政府职能的重要部分，与政府财政活动密不可分。一方面，财政制约着社会保障分配的总量和结构。另一方面，财政是社会保障资金失衡的最后责任人。随着社会的发展，社会保障财政风险已成为财政风险的重要组成部分。20世纪七八十年代，西方国家陷入“滞胀”。财政收入急剧下滑，失业、贫困加剧，社会保障支出急剧增长对财政造成了很大压力，甚至财政风险。各国不得不采取措施，改革社会保障制度，防范和化解财政的不可持续性的危机。对我国而言，随着市场经济体制的进一步深化，我国社会保障发展层次不平衡，增加了财政负担。认真研究发达国家的成功经验，对拓宽思路，提高我国的社会保障财政管理水平，指导风险防范，维护社会稳定无疑是有建设意义的。
　　一、社会保障财政风险管理的含义
　　武汉大学杨红燕认为，社会保障财政风险是指社会保障体系因自身内部与外部不确定，致使社会保障的“减震器”、“安全网”功能无法发挥，继而转化为财政责任，引发财政持续收不抵支、累累财政赤字的潜在可能性。社会保障收支失衡、经济衰退带来失业率增加、大灾害带来社会救助支出增加等问题都会造成财政风险。
　　政府公共部门采用有关制度和程序对社会保障财政风险进行界定、评估，通过收支活动以及相应政策，实现对风险的控制和最小化就是社会保障财政风险管理。
　　二、发达国家的社会保障财政风险管理
　　20世纪90年代以来，日本经济增长低迷，养老金空洞化现象日趋严重。在公共养老金计划中，一个人缴费40年后领取的全额养老金大约相当于劳动人口工资的70%；在美国，因药品价格的垄断、医生收入上涨过快等原因，医疗保健费自1981年以来，以通货膨胀率的两倍上升。此外。作为“全民福利国家”的瑞典，1989年，国民赋税负担和社会保障负担占国民收入的比率达到了75.8%。为弥补财政赤字，确保社会保障财源的持续性，发达国家纷纷进行了一系列社会保障改革。
　　（一）增收节支，缓解社会保障财政负担
　　1.缩减社会保障开支。2000年日本颁布《厚生年金保险法》、《国民年金法》等7部有关养老金制度改革的法案，减少支出项目，降低给付标准。随后又通过《缴费确定型年金法案》，引入个人账户的DC型养老计划，增进公民自我负担，以应对老龄化压力。
　　2.市场化和私有化。瑞典政府通过鼓励社会成员参加私营机构举办的社会保险，发展非营利组织减轻财政支出压力。例如，借助“城市医疗保健服务有限公司”等私营老年护理机构满足高龄老人的照料需要，抑制公共老年服务机构支出增长。此外，瑞典对社会养老保险进行结构调整，建立了名义账户及自动平衡机制，以解决养老保险的长期财务平衡。
　　（二）调整财政支出结构，兼顾公平与效率
　　1.“消极福利”向“积极福利”转变。一方面，政府支出重点由一味的生活家庭补贴转向刺激工作，鼓励就业；另一方面，变“社会福利国家”为“社会投资国家”，推动社会合作计划。加强对弱势群体的救助，减少贫困现象。
　　2.注重成本效益。1992年美国推出了“管理式医疗”的改革方案，把经营管理的思想与方法注入医疗保险。一方面，改变支付方式，选择服务提供方,注重预防疾病和维持健康等来降低医疗服务成本。另一方面，在医疗服务中引入全面质量管理，设立客户服务部，达到质量保证的目标。
　　（三）规范财务管理制度
　　1.加强预算管理。社会保障预算模式，主要有公共预算、基金预算、一揽子预算和公共预算下的二级预算。社会保障预算是规范社会保障财务管理的客观要求。为防止联邦预算赤字影响社会保险基金的收支平衡，1983年，美国将社会保险基金从联邦预算中划出，实行独立的预算管理，加强预算的风险预测功能。
　　2.加强财务监督。2003年瑞典成立国家审计总署，利用信息高度共享的社会保障计算机系统，对全国440个社会福利办公室的财务收支和绩效进行审计，并向议会报告结果。
　　（四）利用资本市场，实现养老金动态平衡
　　为抵抗通货膨胀，美国的私人养老金、瑞典的个人账户的养老金、日本的年金积立金纷纷进入资本市场。在美国，私人养老金由雇员代表组织成立一个管理委员会并雇佣专职管理人员进行管理。管理委员会按年度向员工通报经营概况。退休金投资方向主要为债券、股票、海外投资、房地产业。为保障基金安全，财政部部长、社会保障署署长和劳工部部长等组成社会保障信托基金委员会，引入先进的监管技术，每年对基金的投向、收益等进行稽核。到2004年年底，美国各类私人养老金总资产达到了4.44万亿美元，相当于当年GDP的1/3。
　　历经改革，20世纪90年代中期以后，发达国家社会保障制度的财务状况得到改善，政府负担部分减轻。以瑞典为例，社会福利支出占GDP的比例由1993年的38．6％下降为1999年的32．7％；2000年政府财政结余额已占到GDP的4．1％。当然也应看到，发达国家还存在着转型成本高、福利病积重难返、经济周期等问题，防范和化解社会保障的财政危机是一个持续性的过程。
　　三、对我国政府社会保障财政风险管理的启示
　　（一）我国社会保障的财政风险
　　随着我国社会保障体系建设的不断推进，社会保障收支矛盾逐步凸显：社会保障筹资渠道狭窄、模式单一；养老、失业、医疗保险和最低生活保障制度的支出刚性和各自不同程度的支付缺口；社保基金保值增值困难等。据劳动部门测算，从2025年起，财政部每年需要拿出5000亿—14000亿元，维持城市退休职工的基本养老保险；人口老龄化带来的医疗需求负担到2025年将增加47%，医疗需求量费用将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。由此可见，我国社会保障制度给财政带来巨大压力，甚至财政风险。