政策执行面临的困境【独立学院政策执行困境研究】
摘要：独立学院政策执行内化于中央政府逻辑、地方政府逻辑与独立学院逻辑的互动过程。不同的政策行动者处于不同的“制度场域”，被“意义构建”的成分渗透着，往往会采用不同的态度、行为与方式对特定的政策加以“阐释”和“践行”，形塑着独立学院政策执行的困境。建立合理的独立学院产权制度，推行多元化的“选择性激励”机制，建立立体的监控机制是走出独立学院政策执行困境的最优策略。
关键词：独立学院；政策执行；多重制度逻辑；中央政府；地方政府
中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2012)04-0066-06
一、问题的提出：独立学院政策执行困境
教育政策作为一种规则实践抑或实践的规则，不仅是外在的制约结构，更是政策实践中各方参与者行动“结构化”的产物。可以说，教育政策从设计到实施，是一个政策设计者与政策受动者之间充满策略性互动的实践过程。
独立学院办学模式是在高等教育大众化与市场化背景下诞生的，“它是多方利益驱动下的诱致性制度创新的产物，因而不可避免地带有先天性的制度缺陷”。为规范和促进独立学院健康发展，中央政府颁布了一系列政策法规，如《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)与《独立学院设置与管理办法》(以下简称《办法》)，确立了“独”、“民”、“优”的政策目标。
然而，从目前地方独立学院政策执行实践来看，独立学院政策执行并不理想，处于困境之中。政策目标与政策实践、政策设计与政策对象的需求之间都存在差距。“有调查显示，在合作方问题上，浙江省22所独立学院中，只有4所合作方是非国有力量，其他18所独立学院，其中16所是公办高校与所属的企业或基金会合作，浙江大学举办的2所学院则分别是与杭州市政府和宁波市政府合作，都不是真正意义上的投资办学；‘26号令’明确规定合作方的资产条件——‘总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元’没有得到满足；2009年浙江省22所独立学院中，只有4所学校的校园占地面积超过了‘26号令’规定的500亩；虽然浙江省独立学院都已取得了事业单位法人资格，但诸如土地、房产等资产基本上都没有过户到独立学院名下。”
针对目前独立学院政策在执行过程中出现的问题，许多学者已做了大量的研究，主要集中于两个方面：一是对政策和规则本身的合理性与合法性进行探讨；二是关注政策执行的结果和所遭遇的实际问题。由此可见，这些讨论仍然集中于独立学院政策本身。而对独立学院政策与整个社会结构之间的关系，以及独立学院政策与政策对象在实践中的互动关系，却少有分析。
实际上，独立学院政策在地方实践运行中存在的问题不仅仅是政策本身的问题所导致的，更多的是由独立学院政策之外的因素所导致的。独立学院办学模式出现于中国由计划经济转向市场经济的转型期，所以它在实践中的运行必然受到转型期社会结构制度逻辑的影响。因此，对独立学院政策执行的讨论应置于整个社会制度逻辑结构之中进行，着眼于政策的实践与政策的目标群体之间互动的关系，在独立学院政策与其他社会结构制度逻辑的关系中，寻求独立学院政策执行的逻辑和机制。
二、一种分析框架：多重制度逻辑
“‘多重制度逻辑’指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。”政策实施过程中存在多个主体，主要为三种：相关利益组织或群体、国家政党和行政人员。改革开放之后，随着中央放权让利与财政分税制改革，地方政府开始成为一个独立的利益主体。“中央在制定政策和进行资源分配时，不能不考虑地方的利益和态度，并设法取得地方的支持。”因此，在独立学院政策执行过程中，主要存在三个行动主体：中央政府(包括各职能部门)、地方政府(省级政府)、独立学院(政策目标群体)。这三个行动主体的行为和角色受他们所在领域中稳定的制度安排制约，反映各自领域中的制度逻辑——中央政府逻辑、地方政府逻辑与独立学院逻辑。独立学院政策执行内化于这三个制度逻辑的互动过程，不同的政策行动者处于不同的“制度场域”，被“意义构建”的成分渗透着，往往会采用不同的态度、行为与方式对特定的政策加以“阐释”和“践行”，形塑着独立学院政策执行的困境。
(一)中央政府逻辑及策略行为
《若干意见》与《办法》是中央政府为规范独立学院办学行为，维护相关利益主体的利益，在法律法规框架内作出的一种强制性制度安排与策略行为。这种制度安排与策略行为受到它所处领域的制度逻辑制约和塑造，具体表现为：渐进改革下“制度供给”与“制度需求”的“落差”和多重政策目标下的“失范容忍”。
1.渐进改革下“制度供给”与“制度需求”的“落差”
由于对市场化改革后果的担心，中央政府一般在维持政治稳定的前提下以务实而不是以理想的改革目标为指导进行市场化改革，在对可能产生的成本收益进行权衡和选择的过程中“波浪式渐进”向前推进。因此，中国改革一般以渐进性的“试错”、“摸着石头过河”的方式进行。正如米切尔·黑尧所言：“渐进决策的一个基本优势是，渐进的政策变迁能够避免严重的决策失误。通过考察政策实施的效应，决策者能够评估出自己所采取的行动的正确程度，在此基础上，他就可以决定是继续贯彻实施一定的政策，还是调整方向。”
在这种情况之下，政策部门一般采用“政策试点的积极妥协原则”进行教育改革，避免发生大的动荡。作为一种自下而上创生的国有民办二级学院办学模式，在发展过程中存在不少的问题与矛盾。为此，教育部于2003年颁发《若干意见》并规定，“试办独立学院要一律采用民办机制”；“今后各地、各部门和各高等学校，都要继续有步骤、有计划地推进独立学院的试办工作……注意并坚决反对一哄而起和‘刮风’现象，确保独立学院稳妥、健康地发展。”从“国有民办二级学院”到“独立学院”，从《若干意见》到《办法》，中央政府(有关部委特别是教育部)以“摸着石头过河”的政策试验设置了独立学院办学模式设立与运行的基本制度框架。