[国外行政救济制度对我国之借鉴(上)]我国行政救济制度完善之思考

　　摘要：行政救济制度是保障制度中重要的制度，对经济发展非常重要。本文首先阐述其基本概念，其次阐述了国外的主要国家的行政救济制度，最后总结了国外行政救助制度给我国的借鉴之处。通过本文作者指出其借鉴之处包括：救助制度的法制建设；普遍救助与有侧重点的救助差异化；实施分层次的救助；要逐步让责任承担成为受救助的前提；通过提高整个社会的福利程度减少救助的支出。
　　关键词：行政救助；公共行政；借鉴
　　中图分类号：D922.182 文献标识码：A文章编号：1672-8122（2011）05-0032-02
　　
　　 一、行政救助的概念
　　行政救助的内涵取决于行政救助本身的理论基础及其的自身特点，对行政救助基本理论的认知不同决定了行政救助法律制度在一国或一个时代不同的地位，当然也决定了其概念的不同。此外，行政救助的范围大小同时决定了其概念的外延。因此当前在法律界对行政救助概念上有广义、狭义和介于二者之间的各种阐述。广义的如王连昌、马怀德主编的《行政法学》中对行政救助的定义：“行政救助是指行政机关基于法定的职权和职责对特定对象在特定的情况下所实施的救援和帮助。国家建立社会保障体系，以及由政府直接承担的社会救助义务的行为。包括供给行政、社会保障行政、财政资助行政等”。[1]方世荣定义的行政救助概念为：“所谓行政救助，是指负有法定职责的行政机关在特定情况下，依职权对需要救助的公民、组织所实施的救援和帮助的行为”。[2]狭义或相对广义的有姜明安教授定义的：“行政主体在公民年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为”。[3]定义各有侧重点，广义的基本出发点在于我国大政府小社会的模式，但其前提是我国的经济水平应该很高，能够有足够多的财力物力投入到救助体系中来，但依现在我国国情来看，还不能够做到这一点，因此笔者考虑广义的行政救助制度不能适时的运用，它有可能在将来能够实现。狭义的定义又过于太窄，仅仅只是满足了生存权的要求，并没有给予被救助者相应的发展权，有些治标不治本，此外主体的限制也过于严格，不利于克服行政本身所具有的官僚弊病。相对广义或者相对狭义的是很好的定义了行政救助的范围，但其仅仅是搬抄宪法的规定，并没有在行政体系上建立自己的概念，没有行政法的特性。
　　二、国外的行政救济制度
　　国外发达国家的行政救助制度发展比我国早，但它们在从萌芽到发展再到完善的各个阶段中同样都是在不断自我摸索的曲折道路上行进的。每个国家自身的行政救助制度都是不完全相同的，在发展的过程中都密切与自己国家的国情相适应，最终形成了自己的特点。我们作为一个发展中的国家，在行政救助法律制度上要积极学习国外先进的立法、执法和相关完善机制，针对我国基本国情，找寻出适合我们自身发展的行政救助制度，才能更好的为我们的和谐社会服务。因此我们有必要仔细研究发达国家的行政救助制度，取之所长，补己之短。
　　（一）英国行政救助制度
　　英国作为老牌资本主义，虽然经历了上世纪的第一次、第二次世界大战，但其所拥有的先进科技水平和极为雄厚的经济能力使其能够在二战后经济飞速发展，迅速使自身经济达到了经济发达水平，这就为英国行政救助法律制度的发展奠定了很好的经济基础。同时英国实行的资本主义制度在资本快速发展的同时，也使劳动工人与资本家的矛盾日益激烈，在经历过无数次罢工等工人运动后，资本家认识到救助劳动工人抑或普通老百姓不但是社会发展的一个不可或缺的因素，也是保持资本快速发展的一个必备要素。因此不但在经济思想上而且在法律思想上，行政救助制度都有了一席之地。因此行政救助在英国的产生有着深刻的社会和经济根源。
　　从现在的考据来看，英国现代行政救助制度源自于《贝弗里奇报告》，同时还根据此报告颁布了《济贫法》。[4]《报告》则完全体现出来英国的行政救助法律制度的基本理论，它首次将为公民提供社会福利作为现代法治政府的一项基本的行政职能，在这个意思上来看它的确改变了以前的救济贫困观念，而将其具体列明为本国公民的一项受救助的权利。同时《贝弗里奇报告》在行政救助的具体方法上则是严格制订了民众最低的生活标准，其目的在于更加完善化的保障贫困者的基本生活权利。这在一定程度上成了行政救助的普遍性原则。其中详细规定了凡是属于英国的民众，且无论何种原因，只要其属于达不到本国国民生活最低标准的公民，都有权利获得政府救济。从此以后，英国政府颁布的相应的行政救助立法，都在不同程度上体现出“普遍性”福利和救助的原则。发展到二十世纪四十年代，即二战后英国政府根据此时的英国经济水平颁布了《国民救助法》，标志着延续了三百多年的《济贫法》退出了历史舞台，也同时标志着现代行政救助法律制度的建立。《国民救助法》更是详细规定了行政救助的基本内容，如规定“英国国民凡是收入不足以维持其基本生活者，都有资格向政府申请各种救助金”。国民救助的内容有:老年救助、残疾救助、孤儿救助、失业救助、一般救助。1998年布莱尔领导的工党政府正式出台了代表福利改革方向和原则的绿皮书《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。依照新福利制度的改革方向，英国政府颁布了一系列关于改革伤残福利、鳏寡福利、儿童福利和养老保险等等行政救助制度改革的绿皮书和一些相关性咨询性文件。在对救助对象上也实行了相对严格的管理机制，如严格限制年轻失业人员、单亲父母、长期失业人员和残疾人或长期患病的人。详细规定了如失业6个月的18～24岁的年轻人必须从以下四种方案中选择才能获得救助：在私人部门工作，雇主得到补助；在志愿性部门工作；从事环境保护工作；接受全职教育或培训。而对于单亲父母来说，英国政府则制定了特别行动计划，通过一些软性机制来为单亲父母提供工作寻求、建议和培训的机会，力求彻底帮助单亲父母找到工作。同时还人性化的提出在必要时可以为全职学习的单亲父母提供小孩的照看等服务。针对长期失业人员英国政府规定，英国政府采取给予雇主一定补贴的方式来促使失业者重新能够工作，这在很大程度上减少了受救助群体的范围。英国政府通过这一系列的措施，使那些完全或主要依靠福利生存的高风险的特殊人群走上工作岗位，能得到工作机会，这在一定程度上就能够摆脱对福利的依赖，也就意味着对行政救助实施方式的调整，不但能够达到救助的目的，也同时能为国家经济起到应有的作用。英国政府的这些行政救助制度的具体操作都值得我们借鉴。在行政救助法律制度的程序机制上，英国政府也实行了非常健全的行政救助申请制度和调查制度。如规定凡依法能够享有行政救助的家庭或个人必须先向行政救助的具体实施机构递交申请书，填写详细的家庭人口、无劳动能力人口、工作人口以及收入和支出情况，作为申请救助的依据。行政救助实施机构在接到书面申请后，需要派出经过专业培训的人员，向申请家庭及其所在社区和工作者所在单位进行详细调查，根据调查结果及核实情况，决定是否批准救助申请的报告。经过一个世纪的发展，英国的行政救助法律制度相当的完善，针对行政救助颁布的相关法令已达一千多条。这些规定详细的规定了各种各样的救助措施和具体的实施程序。考虑到我国目前的行政救助法律制度不但在法规颁布上和具体操作程序上都存在着很大的缺陷，所以我们应该重点借鉴西方发达国家特别是英国政府的一些具体做法，如英国实施的申请制度和调查制度。进而完善我国行政救助法律制度程序机制才能更好保障整个行政救助制度的合法合理化实施。
　　（二）美国行政救助制度
　　美国在20世纪迅速崛起，其深层次的根源在于其没有历史的历史缔造了人类文明史上最民主最自由的国度，其先进的生产力促进机制不但使其经济飞速发展，超过了老牌的资本主义英国、法国等，这在一定程度上奠定了经济基础，同时在思想上体现了基于整体性发展的战略，不过在当时也是经历了很长的时间才发现的。在20世纪20年代资本主义爆发了严重的经济危机，使美国经济大肆退步，也使得更多的人反思这种经济体制所存在的缺陷。美国正是在处理经济危机时初步建立了行政救助制度。时任总统的罗斯福不但颁布了若干个对付经济危机的措施，也同时颁布了相应的保障生存权的措施。罗斯福总统在1935年就针对社会劳动人员普遍生存底下的情况，颁行了《社会保障法》，其中概括的规定了包括社会保险、公共救助和儿童福利服务三大部分的内容。这个法案的出台意味着历史济贫制度逐步向行政救助制度的过渡。《社会保障法》在公共救助制度中明确的规定了公共救助是社会保险的补充，凡是在社会保险方案中不能获得保障的人，一律改由公共救助给予保障。只要是符合需要保障生存条件的受助者，都可以从州政府获得一定额度公共救助。当时美国的公共救助主要是老人、病人、残疾人、儿童、盲人等几项。此外除了公共救助之外还特意设制了一般救助。一般救助的条件是生活困难的居民如果不符合分类救助条件或分类救助不足以解决生活困难时，就以一般救助作为补充。随后美国在1974年对《社会保障法》又作了重大修改，把一些特殊的救助群体单列出来，予以重点救助，如把对老人救助、盲人救助、残疾救助等原由联邦政府补助、各州办理的救助，重新收回社会安全局救助并改称为补充保障收入计划。
　　经过若干年的发展，美国的行政救助法律制度已经相当的具备科学化与专业化、细致化。美国政府颁布的行政救助法律制度的科学细致化主要表现在每周颁布一次的 “贫困线”上，美国的行政救助法律制度的核心就是“贫困线”，它也作为了确定行政救助对象的唯一的科学依据。美国政府的“贫困线”的主要依据是“恩格尔定律”，主要考虑的是食物开支在家庭开支中所占的比例。同时美国政府行政救助法律制度的专业化则是因为政府在全国普遍建立了社会工作员制度，而且这些社会工作员大部分都经过专门学校的专门培训，都需要持有政府机关颁发的执照。发展至今美国政府的公共救助机构不但有很多服务人员，而且这些服务人员中还有很多获得了社会学学士及硕士学位的工作人员。这在一定程度上可以看出美国政府在对行政救助法律制度上的投入程度，以及民众对此项工作的支持程度。这些行政救助法律制度的专业化使得美国的行政救助有了良好的制度实施基础。由于在20世纪以来，西方发达国家的行政救助体系改革的思路明显是提供就业机会，最大限度的为了减少救助对象的数量，也即“无责任即无权利”。生活困难的家庭和贫民只有在贡献出必要的工作任务的同时才能获得一定比例的行政救助。行政救助法律制度的此种发展不但跟整个大的经济发展有关，也与行政救助对象的范围变化有关。美国克林顿政府就进行了相应的改革，如改变先前的单纯性救济和普遍福利制度，而逐步过渡到工作性福利和有限制性救助。行政救助改革的一项重要内容就是具体在公共救助中增加了对工作服务时间的要求。在1997年，接受行政救助的受益家庭就业率至少要实现25%以上，而到了2002年救助受益家庭就业率增加到了50%。当然政府的行政救助法律工作就有相当一部分是提供工作机会给这些行政救助对象。美国一些州和当地社区就施行了一些工作计划为享受“贫困家庭行政救助”而又很难找到工作的家庭创造工作机会，同时美国联邦政府只是提供一定的资金帮助。从美国行政救助发展的趋势来看，给予工作机会或以工作时间来换取行政救助已成为行政救助法律制度的重要内容，而单纯提供救助的项目则是逐步减少，这在一定程度上体现了美国经济的发展水平和现实需要。研究美国政府的行政救助法律制度，充分考虑这些有益的方式方法将会对健全我国行政救助法律制度提供很好的借鉴。