教育经费计提比例2018【农村成人教育经费问题与对策研究】

　　摘 要：农村成人教育肩负着为社会主义新农村建设提供人力资源保障的重任，然而经费不足一直困扰着我国农村成人教育的发展。针对这一问题，文章根据公共产品理论和成本分担理论，提出了从政府财政拨款、征收教育税费、农民协会、社会捐赠等多个渠道共同筹措农村成人教育经费的对策。
　　关键词：农村成人教育；经费；公共产品
　　作者简介：王倩（1982-），女，河北保定人，西北农林科技大学人文学院2006级职业技术教育专业硕士研究生，研究方向为农村成人教育与职业教育。陈遇春，男，教授，博士，西北农林科技大学创新学院常务副院长。
　　中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2008）19-0025-03
　　
　　我国是世界上第一大农业国，农村人口约7.3亿，其中15-64岁的成年人口占到了72%以上。农村成人教育不仅是构建终身教育体系、建设学习型社会的重要内容，更直接关系到“三农”问题和社会主义新农村建设。中央“一号”文件强调，要建设社会主义新农村，就必须提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。培养新型农民，农村成人教育是关键。然而，经费不足一直是困扰农村成人教育发展的一个重要因素。
　　
　　一、我国农村成人教育经费现状
　　
　　（一）我国农村成人教育的基本情况
　　实事求是地说，改革开放以来，我国农村成人教育取得了显著的成就，累计扫除青壮年文盲8681万，基本扫除青壮年文盲的任务如期完成；技术培训广泛开展，相继实施了“阳光工程”、“蓝色证书”培训等项目。仅“阳光工程”一项2006年就培训了农村劳动力350万人，转移就业300万人。但是，这还远远不能满足新农村建设对人力资源的需要。目前，我国农村劳动力人口中，文盲、半文盲有一亿多人，占农业人口的22.7%，小学文化程度2亿多人，占45.5%。在每万名农业人口中，农业技术人员只有6.6人，农科大学生1.2人，只相当于美国的0.55%，前苏联的2.3%。{1}
　　在我国城乡分割的二元体制下，农村人口处于发展的不利地位，这其中包括受教育机会，享受教育资源的差异。2000年，农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年，与城市的9.80年相差近3年。{2}这其中的原因是多方面的，而农村成人教育经费投入不足是严重影响农村成人教育发展的主要原因之一。据统计，在全国4万多个乡镇中，有独立建制的成人技术学校仅仅2000多所，因为经费问题其中很大一部分的学校仅仅能够进行简单的农村实用技术培训。
　　
　　表1：农村成人教育基本情况
　　
　　数据来源：《中国农村统计年鉴2007》
　　
　　根据《中国统计年鉴2007》的数据我们看到，从1995年到2006年间，农村成人学校持续减少。2006年，成人高等学校的数量比1995年减少了一半，农村技术培训学校仅有15.1万所，而1995年为38.5万所。
　　（二）农村成人教育经费不足的困境
　　1.政府对农村成人教育的投入不足。我国提出教育经费占国民生产总值4%的目标已经数年之久，但一直没有实现这一目标。其中2002年最高为3.32%，而最低的1995年只有2.41%。根据联合国教科文组织的统计，自1980年以来，世界公共教育经费支出占国民生产总值的比重均稳定在4.7%- 4.9%，较发达国家或地区为4.9%-5.1%，欠发达国家或地区为3.8%-3.9%。这就是说，我国政府公共教育投资标准至今仍低于20多年前欠发达国家的水平。{3}
　　
　　表2：1991―2004年我国财政性教育经费占GDP的比例（%）
　　
　　数据来源：转引自杨东平.中国教育公平的理想与现实.北京：北京大学出版社，2006.67
　　
　　国家用于教育的经费本来就不多，而对成人教育的经费投入不超过教育经费的5%，其中又没有明确规定用于农村成人教育的经费占多大的比例，实际上连2%的比例也不能保证。{4}再加上在农村税费改革过程中，教育附加费取消、教育集资和政策外收费废止，农民负担减轻了，但教育费也相应地减少了。而且由于没有法律规定，基层领导对农村成人教育的重视程度也决定着农村成人教育经费的比例。欠拨和挪用农村成人教育经费的现象时有发生。造成了“农村成人教育经费不足一元钱”的现状，严重制约了农村成人教育的发展。
　　2.农村成人教育经费来源单一。一般来说，教育经费来源于政府、个人、企业和社会团体等多个方面。然而目前，我国农村成人教育经费来源的主要渠道是政府财政拨款，由财政部门将教育预算全部划拨到教育部门，其它渠道筹措到的资金很少。其中，农村企业因自身力量薄弱，捐资赞助的款项资金少。而农村成人学校的办学条件先天不足，兴办经济实体、以生产养校的为数甚少。农民由于收入有限，，也无力负担义务教育后的教育费用。据统计，2001年中国农民年收入2366元，其中40%是实物性收入（未卖出产品的收入），货币收入中20%用于生产性投入，剩下的用于消费支出，而当年城市居民的可支配收入是6860元。中国城乡收入差距为6:1，在城市居民为教育高投入的时候，农民也在为书本费而发愁。{5}
　　
　　二、解决农村成人教育经费问题的理论依据
　　
　　（一）农村成人教育属性的公共经济学分析
　　公共经济学按照产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品和服务分为公共产品、私人产品和准公共产品。很多学者将农村成人教育定义为准公共产品，他们认为农村成人教育在一定程度上具有排他性，也就是说，一些人享受了农村成人教育，就减少了另一些人对其的使用。然而，公共经济学理论也指出，产品属性具有可变性，具有相对性。技术进步、公众对产品外部评价的变化、政府对供给收益与成本的权衡和社会需要的发展变化都会使产品的属性发生变化。随着国家对“三农”问题的日益重视，农村成人教育肩负着为新农村建设提供人力资源保障的重任。近几年，我国国家财政收入持续增长，综合国力不断提升，已经具备了工业反哺农业，城市支持农村的实力。尤其是农业经济体制转换和农村剩余劳动力转移的问题，使农村成人教育日益受到公众的重视。在这些条件下，农村成人教育有理由从准公共产品转化为公共产品。农村成人教育的公共产品属性决定了政府将是这一公共产品投入的主体，政府财政拨款是农村成人教育的主要资金来源。但是公共财政为主并不意味着政府投入是唯一的资金供给来源，这样做既不现实也不符合成本分担理论。{6}
　　（二）教育成本分担理论
　　教育成本分担理论提出教育经费应该来源于政府、个人和机构捐助等几大块。农村成人教育可以满足多个主体的需要，按照“利益获得”原则（即谁从教育中获得利益，谁就应当分担教育经费）其经费应由多个主体共同分担。其中政府是农村成人教育最大的受益者，因此政府应是教育经费的主要承担者；个人通过教育可以提升人力资本，获得更多的收益，也应当承担其能力范围内的一部分费用；农村劳动力主要流向城市的各行各业，作为这一群体的接纳者和使用者，企业理应支付部分的教育经费。
　　因此，为了维护社会主义的公平性，对于具有公共产品属性的农村成人教育，应该由政府作为经费的主要承担着，并按照成本分担理论由社会、企业、个人等多方共同承担农村成人教育经费。
　　
　　三、解决农村成人教育经费问题的具体措施
　　
　　目前我国还没有形成完善的农村成人教育经费保障机制。面对农村成人教育经费的困境，在以政府为投入主体的同时应当多渠道共同筹措农村成人教育经费。
　　（一）农村成人教育必须以政府财政拨款作为支撑
　　农村成人教育的公共产品属性，决定了其必须以财政拨款作为经费的支撑。温家宝总理说，要使农民享受教育权，政府首先树立投资农民和农村教育即是投资农业、对农业补贴的的观念。大力发展农村成人教育可以提高农民素质，开发农村人力资源，有助于解决农业经营体制转变和农村剩余劳动力转移问题。农村成人教育是一种开发劳动者智力的行为，各级政府要转变把教育投资作为纯消费性投资的观念，把农村成人教育投资作为基础性和生产性投资，加强政府对农村成人教育的财政责任和供给水平。
　　（二）从奢侈品消费项目中征收专门的税费，建立农村成人教育发展基金
　　开征教育税费是我国在新时期改革教育投入方式、探索教育经费筹措新体制的一个重大步骤。它已成为我国“财、税、费、产、社、基”教育经费筹措体制中不可或缺、举足轻重的组成部分。开设特别税费项目解决特殊经费问题的做法，在国际上也不少见。例如，在美国一些州法律明文规定把房产税作为教育经费，房产税即教育税。{7}我们可以借鉴国外的成功经验，从小轿车购置、豪华住宅建设和购买、高档生活奢侈品消费中征收一定比例的税费，用几年时间积累一定的资金作为农村成人教育发展基金。
　　（三）实行农民教育培训券制度
　　农民教育培训券是政府发给农民用以充当教育经费的有价证券或凭证，是政府将公共教育经费按照生均单位成本折算成一定数额的教育券发给农民。农民凭教育券自由选择成人教育培训机构，教育券可以全部或部分支付学费，教育培训机构凭收到的教育券到发券部门兑换相应的现金。
　　在经济体制市场化和劳动生产工业化的进程中，中国成千上万的农村劳动力流入城市，而政府规划教育事业费是按户籍所在地进行规划的。结果一方面流入地政府面临巨大的新增教育经费的开支，另一方面原籍所在地又资源闲置。为了使农村成人教育的有限经费能够行之有效地用于农民教育，实行农民教育培训券制度是一个很好的选择。
　　（四）发挥农民协会在成人教育中的作用
　　农民协会是农民自发成立、自我服务的新型社团组织。农民协会可以通过国家项目支持、银行贷款、产品销售、收取会费等渠道进行融资，对农民进行产前、产中、产后的实用型短期技术培训。一般来说，农民协会的会员参加培训学习是免费的。充分发挥农民协会在农村经济社会中的作用，是我国税费改革后开展农村工作的又一新思路。在韩国，对专业农户的资金援助中42%来自农协融资。农民协会通过形式多样的农业技术培训，向农户提供最新技术和经营信息。{8}
　　（五）完善教育捐赠制度，争取国际社会的资助
　　在我国，政府对企业和个人捐献的税收激励政策不足，申请捐款免税的手续复杂等问题，制约了我国教育捐赠的发展。虽然已经准允用于公益救济性的捐赠在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除，但捐赠税收减免的力度和范围仍然不够。我国税法规定，企业纳税人的捐赠额在应纳税额3%以内的部分，个人捐赠在应纳税额30%以内的部分允许税前扣除。所以，在捐赠税收减免方面，还有待更宽松、更具激励性的政策与措施来鼓励社会团体和公民个人捐资助学。同时欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对农民成人教育提供资助和捐献。政府还应积极参与国际性的农村成人教育援助项目，并继续争取世界银行对农村成人教育的贷款，呼唤国际社会继续为改善我国农村成人教育给予支持和帮助。
　　最后，还必须建立健全相应的法律法规，从根本上保障国家财政教育经费支出占国民生产总值的比重提高到4%。并明确其中用于发展农村成人教育的比例，用法律来保障农民受教育的权利。让农村成人教育有章可循、有法可依、有措施保证。
　　
　　注释：
　　{1}荣壁德.对发展我国农村成人教育必要性与有效性的思考[J].湖北大学成人教育学院学报，2003（5）：28.
　　{2}{5}杜以德，姚远峰，李醒东.成人教育发展纵论[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
　　{3}余秀兰.社会弱势群体的教育支持[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007：218.
　　{4}陈亚非.我国农村成人教育发展中的“瓶颈”问题与对策[J].河南广播电视大学学报，2003（4）：31-34.
　　{6}郑丽君.北京农村职业教育经费现状与对策研究[J].中国职业技术教育，2007（30）:18-19.
　　{7}汪风雄.教育策划研究[M]重庆：西南师大出版社，2007：131.
　　{8}李水山.新时期韩国农民教育的特征和发展趋势[J].职教论坛，2005（6）：55-56.