[学校办学行为规范体系的不足与完善]风险管理体系包括()

　　以1980年《学位条例》的颁布为开端,我国相继制定与颁布了一系列的教育法律法规,构成我国现行的教育法律体系,有关学校办学的行为规范初成体系。对学校办学行为进行有效的法律监督是以完善的学校办学行为规范体系为前提的,因此,分析现行学校办学行为规范体系的不足并对其加以完善,对加强学校办学行为的法律监督是非常重要的。
　　
　　一、 学校办学行为规范体系的现状
　　我国现行的教育法律体系呈现一种金字塔型的结构,即级别越高的法律数量越少,学校办学行为规范体系属于教育法律体系的重要组成部分,是以《宪法》为根本法,以《教育法》为教育的基本法及由相应的教育部门法、教育部门规章、教育地方性法规和教育政府规章所组成,也呈一种金字塔型的结构,且各效力层次之间有一定的分工与配合。
　　《宪法》作为根本法,其对于学校办学行为并未直接进行规定,但《宪法》关于公民有受教育的权利与义务之规定,对学校办学行为同样具有指导作用。现行学校办学行为规范体系的主要内容是由教育法律、教育行政法规、教育部门规章等规定的。
　　关于学校办学行为方面的问题主要由全国人大及其常委会制定的教育法律予以规定,内容主要包括:学位的种类与授予条件、教师的作用与考核、学校的权利与义务、受教育者的权利与义务、职业教育的体系与实施、高等教育的基本制度与高等学校的组织和活动、民办学校的组织与活动及其资产与财务管理、义务教育学校的教育教学等内容。
　　关于学校办学行为方面较为具体的问题或制度,则由国务院制定的教育行政法规或教育部门规章予以规定。现行教育行政法规中对学校办学行为的规范主要包括学校的卫生体育工作、中外合作办学机构的组织和管理、幼儿园的保育和教育工作、民办学校的组织与活动及其资产与财务管理等方面的内容。现行教育部门规章中对学校办学行为的规范主要包括幼儿园的教育与卫生保健、小学教育教学与行政管理、中小学幼儿园安全管理、中小学校电化教育规程、特殊教育学校的教育教学与日常管理、普通高等学校学生管理、普通高等教育学历证书管理、高等学校本科专业设置规定、高等学校教师培训规程、高等学校医疗保健机构工作规程、高等学校校园秩序管理、研究生学籍管理、国家教育考试违规处理等。从这些规定来看,它们是对上述教育法律与行政法规的进一步具体化。
　　
　　二、 现行学校办学行为规范体系的不足
　　虽然现行学校办学行为规范体系已初步建立,但仍有不足与需要完善之处。概括说来,有如下几个方面。
　　1.学校办学行为规范的效力层次低
　　现行学校办学行为规范体系虽表现为一个金字塔型的结构,但对学校办学行为予以规范的主要是处于塔底的教育部门规章、地方性法规与政府规章。由于这些规范过于庞杂且很多规范并无上位法可依,同时,由于其效力层次较低,以致很多学校办学行为规范形同虚设,并未起到对学校办学行为予以指引、预测、评价等作用,也给法院在处理相应学校办学行为纠纷时如何适用法律造成混乱。司法实践中,法院多没有依据教育部门规章、地方性法规等来裁判。
　　2.有些本应纳入法律调整范围的学校办学行为仍游离在法律之外
　　法律对学校办学行为的规范不可能是全方位的,只能是有条件的、部分的,当然,哪些办学行为应纳入法律领域,其界限或划分标准还有待进一步探讨。但不可否认的是,一些本应纳入法律领域的学校办学行为若游离在法律之外,不利于良好的学校办学秩序的建立及对学校办学行为实施有效的监督。
　　虽然学校有性质或级别的不同,但在其办学过程中却有着一些共同的问题需要面对与处理,这就要求法律对这些应纳入法律调整范围的问题进行统一规范。比如,校园安全管理问题、医疗保健问题、校园秩序管理问题、招生与考试问题等,若依此来考察现行学校办学行为规范,其疏漏也随处可见。如,有中小学幼儿园安全管理的规定,但没有普通高等学校安全管理的规定,而实际上大学校园里安全问题也越来越突出,亟需立法的规范;有高等学校医疗保健机构工作规程,但自幼儿园到中小学也都有自己的保健医生等,其工作规程则未有明确的规定;有高等学校校园秩序管理的规定,但未有幼儿园、中小学的校园秩序管理的规定等。另外,除高考招生之外的招生与考试、学校资产管理等办学行为仍处于一种无法可依的状态;随着教育行政人员的专业化,校长或其他教育管理人员被视为一种需要专门知识和技能的职业,但尚未有校长或其他教育管理人员的职业规范,而大量的学校办学行为,尤其较为重大的办学行为正是校长或其他教育管理人员所实施的。
　　3.学校办学行为规范的法律责任体系不完善
　　法律责任是基于行为人对法律义务的违反而应承受的不利后果。其目的是确保法律得到遵守与执行,形成法律所欲确认的一种社会秩序,是法律强制力的表现。“一个法律制度,如果没有可强制实施的惩罚手段,就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素,从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”[1]因此,完善的法律责任体系对于学校办学行为规范中有关权利保障、义务履行的内容是十分必要的。
　　现行学校办学行为规范的法律责任体系还不是很完善,表现在以下几个方面。
　　第一,办学违法行为的法律责任以行政责任与民事责任为主,较少追究刑事责任。未追究刑事责任之原因,一方面是因为法律规定不完善,在《刑法》中未设相应的或独立的罪名对学校办学违法行为予以追究。如对于大规模组织考试舞弊或生产、销售作弊器材行为等,在我国《刑法》中没有独立罪名对其进行刑事责任的追究。另一方面,忽视了刑罚对规范学校办学行为的特有约束与抑制的功能。
　　第二,法律责任的设定具有一定的滞后性。当出现学校办学行为违法时,法律并没有及时地立、改、废,对办学违法行为进行规范、约束与制裁。如,对于目前表现仍比较突出的收取择校费的行为,虽然对择校费收取行为欠缺合法性有所共识,但对于以捐资助学等名义收取择校费之行为如何予以制裁,至今未见有法律的明确规定。
　　第三,对学校办学违法行为的法律责任设定比较粗糙,有关法律责任条款往往缺少责任主体、追究责任的主体或承担责任的类型的明确具体的规定,使一些学校办学违法行为之法律责任追究处于一种虚位或含混状态。这不仅扰乱了学校办学行为秩序,而且也可能挫伤教育的公益性。
　　
　　三、 学校办学行为规范体系的完善
　　一个完整的法律体系,一般从纵向与横向两个方面进行建构。因此,关于学校办学行为规范体系的完善,也可从纵横向两个方面进行。
　　1.从纵向上来看,主要是完善与提升学校办学行为规范的效力等级
　　法律规范的效力级别可划分为根本法、法律、行政法规、部门规章与地方性法规、政府规章等。学校办学行为规范体系依此建构时应遵循法律体系建构的基本规律,即下位法应以上位法为依据进行制定。
　　首先,在学校办学行为规范体系的纵向建构上,其关键在于如何区分复杂的、多样的学校办学行为,并分配给不同级别的立法机关进行立法。一般说来,关于学校办学的基本制度,如招生制度、学生管理制度、教师管理制度、教育教学制度、财务制度、学校资产管理制度及关于校长及其他管理人员、教师的办学行为的基本要求、标准、行为准则等由教育法律来进行规范。对于涉及学校办学基本制度外的一些具体制度,可由教育行政法规、教育部门规章与地方性法规来进行规范。
　　其次,应充分发挥教育行政法规的规范功能,以提升学校办学行为规范的效力等级。理由有三。第一,学校办学行为涉及的范围与内容广泛而复杂,且具有一定的多变性,这就使得学校办学行为规范的稳定性相对来说不是特别强。而教育行政法规立法的灵活性则能够很好地适应学校办学行为的这种复杂性、多变性,及时地对学校办学行为进行调整与规范。第二,教育行政法规实质上是对学校办学行为的一种抽象行政行为监督,是非常重要的一种监督机制。第三,现行学校办学行为规范实效性差的主要原因之一是其效力层次低,在当前我国教育法律运行环境欠佳阶段,应提升学校办学行为规范的效力层次,促进其实施。
　　2.从横向上看,主要是完善学校办学法律关系中主体与内容方面的法律规范
　　如果说对法律体系纵向上的完善属于宏观层次的话,那么对法律体系横向上的完善则属于微观层次。后者的完善主要包括两个方面:一是完善相关主体方面的法律规范;二是完善法律关系的内容方面的法律规范。关于学校办学行为规范体系的完善,在横向方面也主要包括这两个方面。
　　(1)学校办学行为主体方面法律规范的完善
　　学校办学行为法律关系中涉及的主体主要包括学校、校长及其他管理人员、教师等,对其办学行为予以规范是非常重要的。
　　一是学校方面的办学行为规范的完善。学校方面的办学行为规范,主要指将学校办学方面的管理制度以法律的形式确定下来。对其完善分为两个方面:第一,对有关学校的管理制度已在《教育法》、《学位条例》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》等教育部门法及行政法规、部门规章中予以规定的,针对其不足予以相应的立、改、废以使之完善。第二,对有关学校的管理制度未在教育法等法律、行政法规、部门规章或地方性法规中予以规定的,应制定教育单行法。就教育单行法而言,除已列入全国人大立法计划的《考试法》、《学校法》等外,还应制定学校招生法、学校资产管理法、学校体育卫生法、学生法、大学校园安全法、中小学幼儿园校园秩序法等。
　　二是校长及其他管理人员方面的办学行为规范的完善。随着学校教育之蓬勃发展,学校运行方式也变得复杂和多样化,在学校行政管理方面的一个明显标志就是校长及其他管理人员被视为一种需要专门知识和技能的职业,具有专业化的特征。
　　校长负责制的确立与实施使校长拥有了非常大的办学权力,而其办学行为是否规范直接关系到一所学校能否良性与健康地发展。故校长在办学时不仅需要自律,同时也必须受到一定的法律规范的调整。因此,制定一部符合校长职业特点的校长办学行为法是必要的。
　　除校长之外,其他管理人员如教务人员、财务人员、教辅人员、后勤管理人员等的办学行为规范与否同样也关系到一所学校的教育教学秩序,其重要性也是不言而喻的。但关于这些管理人员的办学行为,目前主要是由学校的规章制度等进行规范,其规范程度则与所在学校的管理水平、规章制度的完善与否密切相关,以致校与校之间的差异悬殊,不利于我国学校整体办学水平的提升。因此,应以法律的形式对其他管理人员的办学行为予以适当规范,即在立法上仅需制定这些管理行为的基本要求或标准等,具体的行为准则由各学校或地方教育行政机关结合学校的规模与特点等来制定。
　　三是教师方面的办学行为规范的完善。关于教师方面的办学行为规范,主要涉及教师在履行教育教学职责时的行为规范。教师的教育教学活动从劳动形态来讲是一种脑力劳动,但其劳动效果却难以预测,更无法精确评价,且极易受社会的影响,尤其是施教对象学生的影响。因此,教师进行教育教学,往往不是单纯的知识传授过程,还应注重自身的品质素养;同时为了追求一种良好的劳动效果,教师可能需要一些辅助性的措施,如对学生的训斥或其他管教行为等。
　　因此,关于教师方面的办学行为规范主要包括两个方面:一是有关教师品行素质方面的规范,即教师的权利义务、职业道德规范;二是有关教师对学生的管教行为的种类、条件等方面的规范。这些规范内容有的已经在《教师法》、《中小学教师职业道德规范》中予以了规定,但其规定有的过于原则,不具有可操作性或难以依此对教师的教育教学活动进行明确的评价,因此,需要进一步完善。除此之外,还应制定有关幼儿园教师、普通高等学校教师的职业道德规范、关于教师对学生进行管教方面的规范等。
　　(2)学校办学行为内容方面法律规范的完善
　　学校办学行为规范的内容指学校办学过程中所享有的权利、义务。学校办学行为规范的权利体系主要是围绕各级各类学校办学行为的特点所进行的权限划分,其建构应基于学校的级别及其办学目标与任务的不同而进行。学校办学行为规范的义务体系与其权利体系的建构有一致之处,但不同之处在于,权利具有可选择性与可放弃性,而义务则不然。故在学校办学行为规范义务体系的建构中,应着重建构的是法律责任体系,否则义务体系形同虚设。关于学校办学行为规范的法律责任体系的建构,主要包括三个方面:第一,强调刑事责任对于惩戒学校办学违法行为的重要作用。这就需要在对学校办学违法行为追究行政责任、民事责任时,根据该行为对于学校办学秩序、教育的公益性等侵害的程度适时地予以刑事责任的设定与追究。第二,对相应的法律责任规范应及时地进行立、改、废,以有效地对学校办学违法行为进行规范、约束与制裁。第三,对学校办学违法行为的法律责任进行精准设定。从法律责任承担的主体、责任的类型和种类及追究法律责任的主体等进行明确的规定,以避免使法律责任的追究处于虚位或含混状态。
　　
　　参考文献
　　[1] [美]博登海默.法理学法律哲学与法律方法.邓正来译.北京:中国政法大学出版社,1999.
　　[2] 武洁.公办民校:与其规范不如取缔.https://comment.省略/contentfile/2009/08/27/073357457342283.html.
　　[3] 吴志宏.教育行政学.北京:人民教育出版社,2000.
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