[论督促程序] 督促程序

　　督促程序是民事诉讼法规定的一种简便快速的督促还债程序，它的基本功能就是能够迅速、快捷地解决当事人之间的纠纷，保护债权人利益，维护社会主义市场经济健康发展。要充分发挥我国督促程序的功效，除了改革制度外，还必须同时完善相关的程序制度。
　　督促程序 支付令 异议权
　　督促程序作为我国现行《民事诉讼法》的一种审判程序，是指人民法院根据债权人提出的要求，债务人给付一定的金钱或有价证券的申请，向债务人发出支付令，以督促债务人限期履行义务，如果债务人在法定期间内不提出异议，该支付令即具有执行力的一种程序。法律之所以规定这种程序，是因为实践中存在较多的给付案件，双方当事人对他们之间存在的债权债务关系并没有争议，而在于债务人不自动履行义务，或者没有资力来清偿债务。《民事诉讼法》规定的督促程序，使人民法院能够省时省力地处理债务纠纷，保护债权人的合法权益，减少当事人的诉累，维护正常的经济秩序，促进市场经济的发展。对于给付案件，如果仍然要通过普通程序或简易程序按部就班地加以解决，则速度太慢，也浪费金钱，不符合诉讼经济原则。为了解决这一问题，立法者按照诉讼案件应当与诉讼程序相适应的立法要求，借鉴外国的立法经验，确立了不同于通常诉讼程序的一种简便快速的非诉程序即督促程序。
　　一、督促程序的特点
　　1.程序的特殊性。人民法院采用督促程序处理债务纠纷的过程中，没有对立的双方当事人参加诉讼，也不经过辩论、调解和仲裁等程序对争议的事实和权利义务作出评判，而是经过书面审查，以支付令的方式督促债务人履行义务。如果债务人接到支付令后提出异议，即终结督促程序，债权人只能另行起诉，请求司法保护。由此可见，督促程序是一种诉前性质的略式程序。
　　2.适用案件范围的限定性。督促程序仅适用于债权人请求给付金钱和有价证券的债务案件，并以债权人和债务人之间没有其他债务纠纷和支付令能够送达债务人为条件，否则不能适用督促程序。
　　3.审查过程的简捷性。人民法院适用督促程序受理债权人的申请后，仅就债权人提供的事实、证据进行审查，无须传唤债务人和开庭审理。只要债权人提出申请的程序合法、证据充分，债权债务关系明确、合法，人民法院就可以发出支付令，要求债务人清偿债务。
　　4.支付令的期限和强制性。债权人提出的债务关系明确、合法的支付令申请，人民法院应在受理之日起15日内向债务人发出支付令。债务人应在自收到支付令之日起15日内向人民法院提出书面异议。
　　5.程序适用的选择性。督促程序并非处理一切以金钱和有价证券为标的的债务案件的必经程序。债权人与债务人发生债务纠纷后，是依督促程序还是依一般的诉讼程序主张债权，债权人只有选择权。但是债权人一旦选择起诉，就不能再适用督促程序，而债权人选择了督促程序，在其申请被驳回或者债务人在法定期间内提出异议的，仍可以提起诉讼。
　　二、督促程序现状的原因分析
　　1.民事诉讼法关于异议审查制度的规定不利于保护申请人的合法权益。目前，我国民事诉讼法及其相关司法解释中，针对被申请人书面异议的审查范围仅限于清偿能力、清偿期限和清偿方式等，在审查范围上仍存在局限。被申请人随便找一个借口即可使法院的支付令失效，使申请人的目的落空。
　　2.民事诉讼法对债务人滥用异议权缺乏有效制裁措施。据民事诉讼法的规定，债务人提出异议的：一方面，申请费由申请人负担，债务人滥用异议权不会遭受任何经济损失；另一方面，债务人却利用异议制度达到了拖延义务履行期限的目的，获取了不正当的程序利益。
　　3.部分法院因经济利益驱动，不愿或限制受理督促程序案件。适用督促程序审理的案件，其诉讼费用是按件收取的，即每件交纳申请费100元，而适用通常诉讼程序的案件，案件受理费是根据诉讼标的额的大小按照一定比例收取的，因而在诉讼实践中，一些法院在追求“经济效益”的思想驱动下，往往放弃简便的督促程序而要求债权人按通常程序起诉，特别是对于一些标的额比较大的债务纠纷，某些法院更乐于进行这种“利益衡量”。
　　4.督促程序设置不合理，缺乏与诉讼程序的有机联系。我国督促程序与诉讼程序不直接衔接，被申请人一旦书面提出异议，人民法院发出的支付令即失效。申请人要想实现其权益，必须另行向有管辖权的法院提起诉讼。这样一来，纠纷得不到迅速、及时解决，造成社会成本的浪费和经济效益的下降；同时诉讼延迟，程序冗迭，造成诉讼成本的浪费和程序效益的不经济，这一点是督促程序适用率低的主要原因。
　　5.人们对法律知识知之甚少。一部分当事人对督促程序不了解、不熟悉，在发生纠纷时，只知道依普通程序起诉，而不知道还可以依督促程序向人民法院申请支付令要求债务人履行义务。
　　三、督促程序在司法实践中存在的主要问题
　　1.适用督促程序审理的案件数量尚不多，支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高。
　　2.对债权人的申请进行审查的内容及作法不一。在司法实践中，有些法院对支付令申请进行形式审查，有些法院则进行实质审查，各自把握尺度不一。在审查过程中，出现了不同地方、不同法院审查内容不同，发出支付令的尺度把握不一的普遍问题。
　　3.支付令案件受理范围混乱。由于对适用督促程序的实质要件认识不同，导致各地法院受理支付令案件的作法不一。
　　4.债务人的异议权过大，影响了督促程序的有效适用。实践中债务人可随意提出异议，使大量的支付令失效，而无任何对异议进行必要限制的规定。
　　5.一些法院对支付令案件适用程序重视不够。一方面，因办案人手少而致使案件大量积压；另一方面，大量债权债务关系明确、没有对待给付义务，且债务人有明确的居住场所的案件仍然适用普通程序或简易程序按部就班地进行审理。
　　四、督促程序之立法完善
　　近年来，提高法院审判效率，简化诉讼程序，加快诉讼进程，是世界各国都在研究的课题。完善以简便、快捷为特色的督促程序，符合诉讼制度改革的方向。由于我国《民事诉讼法》和相关司法解释中对督促程序的规定尚不完善，造成司法实践中不便于适用，影响了督促程序优越性的发挥。因此，应结合司法实践，探索督促程序立法的完善，以发挥督促程序的独特作用。
　　1.督促程序与通常诉讼程序应当衔接起来。目前，按照我国民事诉讼法的规定，督促程序与通常程序是截然分开的。如果这两种程序不衔接起来，有违程序公正的要求，不利于最大限度地保护当事人的合法权益，造成在实践中督促程序的功能难以有效发挥。因此，有必要将督促程序与通常诉讼程序衔接起来。
　　2.督促程序的诉讼费用问题。根据最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第132条的规定，依照督促程序向人民法院申请支付令的，每件交纳申请费100元。督促程序因债务人异议而终结的，申请费由申请人负担；债务人未提出异议的，申请费由债务人负担。这一规定不利于保护债权人的合法权益，在客观上抑制了债权人依督促程序申请支付令的积极性，降低了督促程序的利用率。因此，为了更好地保护当事人的合法权益，应当将支付令申请费的负担与通常诉讼程序诉讼费用的负担联系起来，也即在完善督促程序与通常诉讼程序的相互关系、将二者有机地衔接起来之同时，应当规定：在督促程序中，债务人未提出异议的，申请费由债务人负担；债务人提出异议的，申请费应当作为通常诉讼程序诉讼费用的一部分来决定由谁负担。
　　3.支付令的适用范围必须明确。尽管我国《民事诉讼法》及相关司法解释中对人民法院发出支付令的要件进行了规定，但司法实践中对债权人与债务人“没有其他债务纠纷”等的理解不同，使支付令的受理范围较为混乱，各地把握的可申请支付令的案件范围宽窄不一。
　　4.适当限制债务人滥用异议权。债务人对异议权的滥用是当前影响支付令发挥作用的重要原因，故在司法实践中，债权人及审判人员大多希望能对债务人的异议权予以合理限制。因为一些被申请人为了拖延其对债务的履行，往往对支付令故意提出一些形式上合法，而实质上并不存在的所谓异议即滥用异议权。一些申请人则因为这个原因，往往放弃选择督促程序解决债务纠纷，这种现象使得督促程序发挥不了应有的作用。
　　5.应规定对债权人的送达制度。我国《民事诉讼法》督促程序之规定及相关司法解释中，均无应送达支付令给债权人的要求，因此，司法实践中，有的在送达支付令给债务人后，送达一份副本给债权人，也有的只是口头告知债权人已发支付令而未送达支付令给债权人。这就使得债权人可能没有执行依据，难以掌握申请执行的具体时间。
　　6.完善对支付令之错误的救济制度。由于督促程序仅以债权人单方申请为基础而启动，故法院所发出的支付令难免与实际情况不符，而债务人又可能不了解《民事诉讼法》的相关规定，从而未能及时提出异议，或有其他原因，而使已生效的支付令存在错误。对此应如何处理，我国《民事诉讼法》没有规定，最高人民法院在法函（1992）98号《关于支付令生效后发现确有错误应如何处理的复函》中，对生效支付令有错误的应如何处理作了规定，即“对支付令不得申请再审”，发现支付令确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。最高法院法释（2001）2号《适用督促程序若干规定》第十一条也重申了法函（1992）98号复函中关于对生效支付令确有错误的处理意见。对生效的支付令是仅设立支付令撤销制度，还是可以申请再审，就目前所规定的支付令撤销制度而言，这也是正确适用法律从而在程序上所作的补救措施之一。
　　7.完善对无法送达债务人的支付令的处理规定。基于法律无明文规定，司法实践中存在着对无法送达的支付令的不同处理情况。最高人民法院于2001年颁布施行的《适用督促程序若干规定》第六条中规定，人民法院发出支付令之日起30日内无法送达债务人，应当裁定终结督促程序。但笔者认为，结合司法实践的经验与作法，应规定经过一定的次数仍不能送达的，才能裁定终结督促程序。这是因为当前我国社会经济生活活跃，人员流动性大，一时送达不到的情况时有发生。关于对支付令无法送达债务人时的处理，今后的相关立法中可规定：从人民法院第一次到债务人住所地或经常居住地送达支付令之日起30日内，经通知债权人另行提供送达场所，并经二次以上送达仍无法送达债务人的，应当裁定终结督促程序。
　　在市场经济条件下，运用督促程序解决债务纠纷达到以最快的速度、最低的成本实现司法公正，顺应时代的要求，也顺应了21世纪人民法院的工作主题――公正与效率的要求。在民事纠纷不断增加的新形式下，应提倡当事人运用督促程序保护自己的债权。
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