[论我国职教发展中的政府管理问题] 智慧职教

　　摘要：文章通过分析职业技术教育中政府管理的主要手段与途径以及对当前职业技术教育管理中存在问题的探讨，提出了解决目前职业技术教育中政府管理所存在问题的八项举措，以期使政府对职业技术教育管理得到进一步完善。
　　关键词：职业技术教育；常规管理；管理机制；监督体系
　　作者简介：郑国强（1948-）,男，海南琼海人，广东白云学院高教研究所所长，研究员，硕士研究生导师，主要研究方向为职业技术教育宏观发展研究和课程建设研究、私立高等教育研究、高等学校常规管理研究；王金梅（1980-）,女，西安宝鸡人，广东白云学院高教研究所工作人员,职业技术教育学硕士研究生，研究方向为职业技术教育。
　　中图分类号：Ｇ７１０文献标识码：Ａ文章编号：1001-7518（2008）15-0004-04
　　
　　当人们认识到我国职业技术教育必须作为一种教育类型单独兴办和管理的时候，正是职业技术教育从“规模扩张”向“内涵发展”转变的时期。我国现代职业技术教育是一个新生事物，没有现成的经验可供借鉴，在向外国学习的道路上走过不少的弯路。随着经济、科技、社会的发展以及职业技术教育自身发展的不断深入，深层次的管理与体制问题越来越制约职业技术教育的发展。如何解决现时期我国职业技术教育发展中的政府管理问题，确立新的管理理念，深入进行管理改革，探索出一条符合中国国情的科学发展与管理之路，是摆在我们面前的紧迫任务。
　　
　　一、我国职业技术教育中政府管理的主要手段与途径
　　
　　现行我国对职业技术教育的行政和法规管理主要通过下列主要手段与途径实施：
　　（一）职业技术教育立法
　　主要有《职业教育法》以及其他适用于整个教育的法规和实施细则。如《民办教育促进法》、《教师法》、《高等教育法》、《〈民办教育促进法〉实施细则》等法规。
　　（二）职业技术教育司法
　　目前，我国尚未有教育司法机构，职业技术教育司法主要由行政法庭和教育行政部门行政处理代替司法。
　　（三）职业技术教育政策的制定、颁布实施
　　立法不完备下的我国职业技术教育政府管理主要靠政策制定、颁布与实施来管理，这是过渡期的一大特色。
　　（四）职业技术教育的政府职能部门管理
　　党和政府对职业技术学校或其它教育机构除了政策法规管理外，正常的行政管理主要有3个部分：
　　1.党组织对职业技术学校和其它教育机构在政治、思想上的管理
　　党组织对职业技术学校和其它教育机构在政治、思想上的管理，保证我国教育方针政策在职业技术院校和其它教育机构的落实，保障教育的社会主义性质，落实对师生的思想政治教育工作，保障有一个良好的教育秩序与环境。这是我国政体所决定了的，容不得半点马虎。一些学校尽管是民办学校，也纷纷成立党委、党组。
　　2.党组织和政府职能部门对职业技术学校和其它教育机构在组织、经费和人事、科技发展等方面的管理
　　公办学校和其它教育机构的干部配置、人事调动、编制、经费调拨、科技发展及管理等都由各级党组织和政府相应职能部门进行管理。
　　对职业技术学校，党组织和政府相应职能部门依法或根据有关的授权进行管理。
　　3.政府职业技术教育主管机构的常规管理
　　建国以来，各级政府对职业技术教育的常规主管机构都由二个以上部份组成，一个是教育局（厅），一个是劳动局（厅），有时教育部门又分为教育局（厅）和高等教育局（厅）。
　　
　　二、当前职业技术教育管理上存在的主要问题
　　
　　当前职业技术教育管理上存在的主要问题，主要有以下5个方面：
　　（一）职业技术教育法律不完善
　　任何一个国家职业技术教育的实施，离不开法律强有力的保证。
　　由于我国现代职业技术教育时间不长，职业技术教育领域系统的法律法规还有待于建设，不管是政府，还是立法起草者，都缺乏立法实践和案例，许多矛盾和问题还末提到议事日程中来。因此在职业技术教育法律的涉及范围上不够广，单项法不配套，实施细则上不够清晰。政府的管理常用政策来规范。再加上政府主管机构对职业技术教育管理的经验不足，许多管理问题只能“摸着石头过河”。
　　例如，民办教育主要在职业技术教育领域，因而《民办教育促进法》在职业技术教育立法和管理中特别注目。现代职业技术教育和现代民办教育创办的时间都不长，即使是突出的问题也由于管理体制或者是价值取向难于判定而被挂起来。在许多实践问题还没有在理论上得到解决，许多现象没有较统一看法的时候，职业技术教育立法就难有一个完整的体系。建立在一个不成熟政策基础上的职业技术教育政府管理，必定制约其教育立法、司法和政府常规管理。
　　（二）职业技术教育司法体系不健全
　　由于职业技术教育立法体系的不完备，加上职业技术教育法规中对职业技术教育的政府管理权限、学校办学自主权、私立大学经费管理实施细则等都不够明确，不可能像西方发达国家那样依靠教育法庭来仲裁解决。同时教育中出现的问题统统都让教育行政或教育主管部门勉为其难地用行政手段解决不是行政方法所能解决的问题。尽管许多法院里有行政法庭，但在职业技术教育立法不完备的情况下，法官也难有所作为。
　　（三）职业技术教育政策的随意性强
　　鉴于政府缺乏管理方面的经验和职业技术教育科学研究水平不高，且所依赖的那些所谓的专家智囊团常是照搬外国或机械沿用老经验者，给行政主管部门出了许多在当时和今天都被认为是不成熟的主意，影响了职业技术教育的健康发展。如普通高中与中等职业技术学校规模为3：7和4：6的硬性规定，以及将高等职业技术教育定为2年制的专科层次等，都被实践证明是欠妥的政策。政策的这些局限性使人们面对职业教育法规和政策时，往往不知道如何遵守与执行。加之在职业技术教育政策执行过程中有时候也受到执法者的个人主观意志的影响，从而导致政策的随意性很强。
　　（四）职业技术教育管理体制改革有待深入
　　目前我国的职业技术教育管理体制是，不同的职业技术教育层次、类型由不同的部委、司局管理。甚至同一层次、同一类型的职业技术教育亦有不同主管部门，存在政出多门、各行其是、多头管理、职能交叉的现象。并且它们之间缺乏很好的沟通衔接，教育、就业与培训之间互相分离。
　　从管理主体看，存在教育部门、劳动部门和其他多个行业管理部门的多头管理，职业技术教育资源得不到充分利用，难以发挥最大办学效益。如２０００年广东省政府虽然在管理体制改革期间撤消了高等教育厅，但由教育厅、劳动厅二个机构对职业技术教育管理，常有许多矛盾和不平衡。
　　地方各级政府为了统一管理，想了许多办法，如拟建的职业技术教育协调机构或重新成立职业技术教育协作局等，均由于中央管理体制没有进行改革，职权分割遇到严重障碍而作罢。另一方面，职业技术教育的常规主管机关既是领导者、管理者又是仲裁者、评估者，在角色的转换上不科学，职能分工上不合理，管理上缺乏自纠。
　　由于长久以来政府主管部门把职业技术教育和普通教育统一管理，使得职业技术教育的管理模式大多套用普通教育管理模式，大多数职业院校没有形成自己特色的科学有序的管理、教学模式。
　　（五）职业技术教育监督与反馈体系有待正规化、社会化
　　我国职业技术教育所存在的诸多问题，有关部门不是完全没有发现，但问题是没有将其上升到法律法规的高度去关注，更主要的是许多法律规章中往往只有要求，却没有相关责任条款，致使这些法规规章成了口号式、宣言式文件。法律规范如果仅仅有适用条件和行为准则而没有了制裁措施，则不成其为法律规范。职业技术教育发展得好的国家都对职业教育法的实施有严格的监督体系。如：法国的全国教育审议会，德国的联邦及各州教育计划委员会，美国的联邦职业教育审议会，英国的中央教育审议会等对职业技术教育的政策和措施及法规的实施效果，都从正规化、社会化的角度进行全面、及时、有效的监督与调节。而我国到目前为止还没有这样的专门的监督与反馈体系。
　　这五个方面又最终归结为二个大的方面，即立法问题、体制问题。
　　
　　三、新时期职业技术教育管理走出困境必须实行的几个重大举措
　　
　　上述五个方面的问题都是全国性的问题，是牵涉全局的问题，不是某个地区、某个部门或某个人的力量和意志所能解决得了的。许多地方企图在立法、体制改革、管理改革等方面走出一条新的路子，但实践中总是困难重重，阻碍连连，不能如愿如意。究其原因，可知，大的格局不变，小的氛围也难以有本质上的改变。在职业技术教育突飞猛进发展的新时期，如果政府的管理滞后，将严重阻碍和削弱其发展的势头。高速发展中的中国经济需要大力发展职业技术教育，职业技术教育发展需要一个高效率的职业技术教育管理机制，这个管理机制是建立在完善职业技术教育立法之上的。因而，新时期职业技术教育管理要走出困境，必须实行针对性的重大举措，才能使问题得到根本性的解决。
　　这些重大举措，至少包括八个方面：
　　（一）重新修订职业技术教育法规
　　目前我国职业技术教育法律体系中的主体是国家教育行政部门颁布的职业技术教育规章和一些地方性法规规章，全国性职业技术教育法规较少，职业技术教育法律更少，只有一部《中华人民共和国职业教育法》。该法是一部较高层次、综合性的法律，它主要调整职业技术教育领域带有根本性、全局性的关系，对于一些非根本性的局部的关系不可能进行具体的规定。因此，还必须出台一些较低层次的、具体性的单项法律，为我国职业教育发展提供更清晰、更明确的法律指导。职业技术教育法规，不仅具有稳定性，而且应根据不同时期的实际情况对法律进行适时的补充、修订和完善。只有当职业技术教育政策法规与职业技术教育发展的步调一致时，它才可以对职业技术教育的发展起到促进作用。
　　（二）增设教育法庭，培养一批合格法官与律师队伍
　　职业技术教育发展中的所有问题不能全靠教育行政或教育主管部门用行政手段裁决。从国外职业技术教育的司法体系来看，国家在教育中遇到的问题视具体情况由教育主管部门或法庭来处理。而在我国，目前所有教育问题都由教育行政部门或教育主管部门统一处理，这样不但给教育行政部门带来很多难题，同时也造成很多问题处理不当。因此我们应该增设教育法庭，有些问题由教育法庭来仲裁解决。当然，教育法庭的设立要求有一大批合格的教育法官和律师，培养一批合格的法官与律师队伍的任务迫在眉睫。
　　（三）政策制订科学化，按程序进行
　　我国职业技术教育立法存在着立法前的研究特别是实证研究不够、立法程序不规范等现象。从对美国、德国等职业教育比较发达国家的立法环节的研究中，我们得到的启示是必须在立法前成立专门的组织，进行深入的调查研究和科学的论证，健全职业技术教育立法的机制，明确划分立法权限，杜绝越权立法；制定专门法律，具体规定教育法规的创制程序，进一步强化权力机关在职业技术教育立法中的地位和作用，淡化职业技术教育立法中的行政部门色彩，确保立法程序严格、规范。
　　（四）实现自上而下的管理体制改革
　　目前职业技术教育管理体制没有理顺。职业技术学校既有教育部门管理，又有行业部门管理，这使职业技术教育布局调整和整体发展受到了严重制约。深化职业技术教育体制改革，一要打破部门、行业、所有制的界限，建立行业、企业、学校共同参与建设职业教育的体制，形成整体合力，调动各方办好职业技术教育的积极性。二要打破行业、部门之间的壁垒，建立由政府统筹规划、分级管理、社会参与的职业技术教育管理体制。
　　广东准备对民办高等学校委派督学，由学校党委书记担任督学，由政府主管部门授权他对学校的办学方向和管理政策执行进行监督，是管理体制改革的一个很好的尝试。
　　（五）形成大法下的职能管理机制
　　形成大法下的职能管理机制，首推完善拨款体制和财政管理监督体制。财政部门要加大对职业技术教育的投入，加强对公办和私办职业技术教育资金使用的监察力度；财政政策应体现教育公平、效率、质量的政策导向。政府在教育资源配置中应通过制定科学、合理的教育财政政策，优化资源配置，提高资源效率，促进职业技术教育公平与效率的实现。同时为解决公平与效率的矛盾，应建立科学合理的职业技术院校投资效益评估机制。加大对职业技术教育经费监管立法的力度，并把它作为我国职业技术教育法的一个重点，不仅要在职业教育法中对职业教育经费问题进行规定，而且要制定专门的职业技术教育资金法和财政管理监督体系。
　　（六）实行统一管理下的常规管理
　　目前我国的职业技术教育管理体制存在多头管理、职能交叉的问题。这种管理体制影响了我国职业技术教育的统一管理，妨碍了职业技术教育法的有效实施，制约了职业技术教育的健康发展。因此应通过立法与行政改革理顺关系，打破部门界限，成立专门的机构，实行对职业技术教育的统一领导；同时又要注重统一领导地方政府和院校自身的常规管理。今年国务院的大部制改革，劳动部（厅、局）被撤并，可能给统一领导与管理创造机会。
　　（七）政府监督和社会监督双管齐下
　　政策法规的制定必须有相应的监督检查机构，对于我国而言，一方面政府可以通过借鉴其他国家的相关法律制定符合本国职业技术教育发展的政策法规监督体系，充分发挥政府监督作用，建立起一套包括立法监督、司法监督、行政监督在内的职业技术教育监督系统，同时应当发挥社会团体监督作用，建立专门的社会评估机构，发挥职业技术教育协会、人民代表大会和政协及专职评估或研究机构及其他一些社会团体的监督作用，通过政府和社会双管齐下的监督体系，在全国范围内形成政府、社会团体和社会各阶层共同监督的职业技术教育监督体系，促进职业技术教育的发展。
　　（八）变经验主义的评价为科学发展理念下的评估
　　在职业教育技术评价标准方面，不能以经验主义来主导职业技术教育的评价，政府应从宏观和微观两个方面进行改革。即既根据职业技术教育的历史、现状、未来以及自身发展的规律制定出符合我国国情和政策法规的科学评价体系，使职业技术教育的发展有法可依，有章可循，促进其健康发展；又要完善职业技术院校人才培养水平和专业建设水平评估体系，以学生的职业道德素质、专业技能水平、就业率和就业质量为核心指标，以学校的办学定位、人才培养模式、专业建设、教师队伍、办学条件、教学方法和管理为主要指标，建立人才培养水平和专业建设水平分级评价制度，引导学校重视实践技能培训，提高学生综合素质。
　　我国的职业技术教育已经进入一个蓬勃发展的时期。在这个蓬勃发展的过程中，必定需要通过不断重组的方式使职业技术教育学校的规模和质量逐步提高。在重组的过程中，必定需要不断地去发现问题和解决问题。纵观目前职业技术教育领域的各个方面，我们发现不少需要通过职业技术教育管理体制改革才能得到解决的问题，而且随着我国经济建设的发展和政治体制改革的深入，随着职业技术教育事业自身的发展，新的问题、新的困难仍将不断出现，需要我们不断做出新的努力、新的探索，不断地改革、创新职业教育的管理体制。只有在科学管理和完善法制管理过程中，职业技术教育才能不断得到进步和发展。
　　
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