蹒跚前行的高校学生申诉制度:蹒跚前行

　　现代法治观念认为，一道合理的程序优于一打至善的实体规则。所以，学生申诉制度必须体现程序的公正和透明，确保学生申诉过程的合法、公开、公正。从已出现的学生与学校之间的争议来看，大都与学校的处理程序不合法有关。学生申诉制度不仅要做到程序合法，更要实现程序公正。
　　近年来，随着高校学生状告母校的案例增多，高校学生合法权益的保护问题日益成为法律界和教育界共同关注的热点问题。大学生的行为与大学的规章制度之间经常发生冲突，除了学生权利意识普遍提高，部分学生行为不当等原因外，学校规章制度本身存在的缺陷也是导致冲突的重要原因。
　　从法理上讲，国家的法律、法规与学校的规章制度之间的关系属于“上位法”与“下位法”的关系。“下位法”的规定不能背离“上位法”的规定，且只有法律才能对公民的基本权利作出限制。然而学校在将相关的法律法规进行细化和延伸，以作为对学生进行内部管理的基本依据时，未能充分考虑其是否违反了国家的有关规定，因而在内容上不适当地扩大了大学规章制度的适用范围，以至于限制甚至剥夺了学生的正当权益。《宪法》规定，受教育权是每个公民的基本权利，可许多高校都以本校的规章制度为依据对违纪学生勒令退学甚至开除学籍。
　　值得注意的是，有相当多的高校，其规章制度中权利与义务呈现非均衡配置状态，大多都是义务规范，较少思考与义务性规范相对应的权利性规范。如禁止大学生在宿舍安插座、烧电炉、去校外网吧和舞厅等，但学校却没有或较少地想办法改善膳食服务、宿舍管理服务、校园文化场所建设等软硬件设施，而这些设施直接关系到在校大学生的通讯自由权和娱乐活动权等最基本的权利。
　　
　　申诉委员会呼唤独立
　　
　　2005年实施的《高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)确立了高校学生申诉制度，标志着我国学生权益救济制度的初步建立，对于保护学生合法权益、促进高校依法治校无疑具有重要意义。但也应当看到，《规定》确立的学生权益救济制度还不完善。如《规定》第60条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会。学校申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”然而，学生申诉委员会究竟应该怎样组成，各类组成人员在委员会中应当占有多大比例，教师代表、学生代表怎样产生，这些在规定中均语焉不详。有许多高校还没有设立专门机构，而是由相关处室附带处理学生的申诉。
　　没有专门申诉机构，一方面容易导致相关部门之间的权责不分，相互推诿，不利于学生申诉程序的展开；另一方面，即使有些高校设置了此类机构和人员，也往往没有明确他们的地位及其作出的申诉处理结果的效力。这样的机构要么是学校的附属品，要么成为学校的摆设，因而学生的申诉大多情况下被搁置，使纠纷难以得到及时、有效的解决。
　　要使高校学生申诉制度切实发挥其应有的作用，教育行政部门和高等学校必须认真按照《教育法》和《规定》，设置专门的申诉委员会。委员会必须拥有一批具有法律精神、处于中立地位的专职人员。高校教育主管部门设立的委员会，其成员应由相关职能部门负责人、教育界专家学者、律师、学生代表等组成。高校内部的委员会直属校领导管理，其组成人员，可以借鉴我国台湾地区制定的“大学暨专科学校学生申诉案件处理原则”的相关规定，其中未兼行政职务之教师不得少于总额的二分之一，学生代表占三分之一。同时，组成人员实行严格的任期制。值得注意的是，校内申诉委员会应当独立于违纪处分管理部门，在审查处理学生申诉案件时，原来参与处分决定的人员应当回避，防止成为“影子委员会”。
　　
　　申诉程序呼唤公正
　　
　　《教育法》只从立法上对学生权利申诉与救济做了实体性规定，而没有程序性规定，有关学生如何申诉、申诉的具体范围、申诉机构、受理程序等没有明确。新《规定》虽然较《教育法》有较大的进步，大学生的权利申诉与救济制度得到了明确规定，申诉程序也更具体，但相对于行政复议和行政诉讼存在较多的不足，导致申诉、处理的可操作性不强，有时甚至出现申诉人对申诉处理结果的不信任。
　　在现实生活中，不少高校在行使学位授予、学生处罚等权力时,都会或多或少地偏离“程序正义”原则。在这里,笔者对偏离“程序正义”原则的认定主要包含了两方面的内容：其一，高校没有很好地遵照有关法定程序进行管理；其二，在某些法规没有明确认定的领域，学校没有本着尊重当事学生权利的态度，事先对关系其利益
　　
　　现代法治观念认为，一道合理的程序优于一打至善的实体规则。所以，学生申诉制度必须体现程序的公正和透明，确保学生申诉过程的合法、公开、公正。从已出现的学生与学校之间的争议来看，大都与学校的处理程序不合法有关。学生申诉制度不仅要做到程序合法，更要实现程序公正。由于法律法规对学生申诉制度在某些操作的关键环节缺少明确规定，没有建立起相应的程序制度，导致了高校学生申诉制度可操作性不强，申诉处理部门的随意性较大。从这个意义上说，要使学生申诉制度在实践中真正有效，根据司法程序的公开、公正原则，需要将申诉过程和申诉结果公开，这样，不但增加了申诉处理的透明度，也有利于学校教师和学生的有效监督，从而真正实现高校学生申诉制度的程序公正。此外，还应建立回避制度、时效制度、参与制度和告知制度等。
　　
　　申诉制度呼唤法制化
　　
　　以《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规以及相关司法解释为依据，我国已经形成了较为完备的行政复议、行政诉讼制度体系。作为一种较为特殊的救济方式，高校学生申诉制度的某些专门性规定和特殊程序与主流的行政救济制度存在内在冲突，破坏了行政救济制度的完整性和统一性。这在一定程度上增加了行政成本，同时也不利于对学生合法权益的保护。更严重的是，高校学生申诉制度缺乏与行政复议、行政诉讼这两种最为有效的权利救济制度的协调机制，申诉与行政复议、行政诉讼之间的关系缺乏明确的法律规定。
　　比如：高校学生申诉制度在法律性质上究竟属于行政裁决制度，或是属于行政复议制度，还是仅仅是一种非正式的法律救济制度？目前法律上尚无明确的定论。这种情况导致学生申诉之后的救济渠道不畅通，例如：新《规定》第62条规定：“学生申诉委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。”实践中，学生申诉后，有关部门如果对申诉不作任何处理，学生能否寻求诉讼渠道的救济？又如，学生如果对申诉处理结果不服，可否提起诉讼，以及应以谁作为被告起诉？还有，实践中教育行政部门处理学生申诉时，往往作出“请学校重新作出处理”的决定，但如果学校不予重新处理，或名曰重新处理，实际上仍沿用原处理决定，学生应该怎么办？
　　所以，要健全学生申诉制度，必须确立学生申诉制度与诉讼制度之间的合理联系，完善申诉后的救济渠道。例如，申诉委员会责令高校重新作出处理决定，如果高校不作为或以相同的理由作出同样的处理决定，那么申诉人可以请求申诉委员会撤消或直接变更高校的处理决定。受理学生的申诉后，学校的申诉委员会如在规定的期限内不作任何处理决定，那么，申诉人可以就申诉委员会的不作为向上一级教育行政机关申请行政复议，或向人民法院提起诉讼，依靠司法的力量监督并纠正申诉委员会的不作为。
　　值得注意的是，如果申诉人受到的是高校基于内部管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分并没有改变其作为学校成员的实质性法律地位（如警告、记过、留校查看），学校的处理决定就没有侵犯学生的受教育权。学校内部自主管理权限范围内的事项，是高校在行使办学自主权，学生如果不服，可以通过申诉足对其进行有效的救济。如果学生受到影响的权益不是很大，学生没有必要耗费时力、耽误学习去跟学校打官司，学校也可以从这些诉累中解脱出来，集中精力更好地教书育人。此时申诉委员会对于申诉请求所做的决定应视为终局决定，不可提起诉讼。与之相反，如果申诉人不服申诉委员会的处理决定，而申诉人原受到的学校处分又将导致其改变作为学生的特定身份和实质性地位（如勒令退学、开除学籍），申诉人可以提起行政诉讼。
　　只有将申诉主体、申诉程序及申诉制度本身的法律地位等加以明确，高校学生申诉制度才能完全摆脱目前蹒跚前行的尴尬局面，才能成为保护大学生合法利益的法制屏障。