试述财政的职能 先行先试,职能探路

　　30多年前，广东这片土地肩负了中国改革开放探路、摸索、积累经验的使命。30多年的实践经验证明，广东不负众望、闯出一条新路，成就了珠三角的奇迹崛起。其引进并酿造的一系列新的观念、做法，不断地被扩散到全国，中国的经济社会结构，因此而焕然一新。
　　今天，我们回看过去30多年广东的改革开放历程，最引人注目的是，它并非单一的注重发展经济，而是在发展经济的同时，在政府管理体制、社会发展上，也主动或被动地进行适应性的调整，使政治经济、社会结构与经济结构尽量合拍、配套，减少它们的“结构性冲突”。
　　或许正是这一认知，在区域失衡、环境透支、土地告急、人口超负、资源短缺……等问题困顿广东的2012年，广东再一次向自己“开刀”。
　　“改革开放是广东的魂，广东靠改革开放起步，也靠改革开放起飞。广东要继续走在全国的前列，首先必须走在思想解放的前列，走在改革开放的前列。”五年前，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋赴粤上任，在跟广东省官员开的第一次大会上，他就强调了改革对广东的重要。
　　2012年“两会”期间，再一次重申，要进一步深化改革，解决利益格局对改革的影响，党委和政府首先就要从自己头上“开刀”。事实上，更早之前他就已经提出，“行政管理要进一步重心下移，该放就放，要彻底地放、大胆地试。”
　　而广东的尝试，其实早已开始。
　　要把能放的都放下去
　　2008年12月18日，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《纲要》）由国务院正式发布，随后，广东的探索全面启动。这是一场无论是政府，还是民间都倾力投入的改革。
　　过去，“政府管得过多，不仅没讨好，反而挨骂”，以及“管得过多只会管死”，已经成为改革群体和民间社会的共识。
　　“放权”，似乎成为了此次深化改革的一大重点。
　　但是，放权，不仅会触动既得利益，也要牺牲眼前利益，不仅需要勇气，更需要智慧。
　　2010年，广东省交通运输主管部门率先开始从水运行政管理体制入手，启动解放水运生产力的改革。当时的交通运输厅厅长何忠友提出，“要把能放的都放下去”。
　　随后，广东省交通运输厅出台《关于改进和加强水路运输业行政管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。广东省交通运输厅副厅长（兼港航局局长）刘晓华在接受本刊记者采访时说：“我们这次水运管理体制改革，就是要彻底改革、大胆探索，进一步解放和发展水运生产力。”
　　根据刘晓华的说法，这次水运管理体制改革将重新定位政府、企业在水运市场发展中的关系，转变行业管理重心、扩大地方事权，实现管理重心、监督重心的下移。过去省厅直接管的企业下放给地方管，过去省厅的许可权委托下面行使。
　　简单说来，实际就是“逐步形成和完善省管宏观、管市场，地管微观、管企业的行业管理新模式。省的层面主要负责行业发展规划、行业建设及其制度安排；市场秩序的建设、维护与监管，行业资源投放的调节和引导；对各地的行政许可等行政行为实施监督管理。地市以下层面，主要负责具体的行政审批；实施区域市场和企业的动态监管，并面向企业提供服务和指导。”刘晓华如是说。
　　根据《意见》的要求，在扩大地方事权方面，省厅授权广州、深圳等9个地市的港航行政管理职能部门，对经营单船3000载重吨（含3000载重吨）以下的省内沿海及内河干散货、砂石、集装箱、液货危险品内贸运输企业的设立、运力登记和投放、变更、撤销等事项实施行政许可。而此前2003年的改革，广州、深圳交通管理部门审批权限为1000吨级以下，其它市为500吨级以下。
　　对于权力下移的直接成效，清远县建航船务有限公司总经理卢建华为我们算了一笔账。他说，他的公司原来属省厅行政许可管辖的船舶有71艘，占船舶总数的41%。以前办理营运证换证，要从公司所在的山塘镇到清新县、到清远市再到省城，最快办理也要两天时间。而且到广州一趟的交通费等一般要400~500元钱。许可权下放到市以后，办理时间一个上午就够了，人员出差的费用也省了，船舶因办证而停航的情况更是大大减少。
　　而广东省发改委经济体制改革处副处长刘德伟也对广东省交通运输厅的这一做法赞赏有佳。他说：“经过四轮行政审批体制改革的广东，目前审批项目已是应减尽减。在这种情况下，省交通运输厅主动改革水运行政管理体制，行业管理模式从以行政许可为中心转向以市场监管和服务为中心，符合国家、广东省行政管理体制改革的工作方向，具有重要的示范意义和推广价值，走在了全省前列。”
　　2012年7月，广东省委省政府出台《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，同期公布省政府行政审批制度改革首批目录。其中，广东省交通运输厅的客运和危险品运输审批权名列其中。至此，水运处的审批权限进一步下放，目前，除需要报批中央的审批，水运处已经基本实现“能放的都放下去”。
　　转变行业管理思路
　　1992年，邓小平的南方讲话推动了中国进一步改革开放，广东也因此写就了一个精彩的跨越式发展的传奇。20年后的2012年，“深化改革”再一次在今年的“两会”上被众多代表多次提起。严峻的内外经济环境，又将广东这个“急先锋”推到了这个“风口浪尖”之上。
　　全国人大代表、中国工程院院士钟南山直陈：“政府职能转变是解决目前政企矛盾和政群矛盾的重要措施。”
　　中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师郭巍青也认为，“以行政管理体制改革作为新一轮改革的突破口，是抓住了珠三角发展的‘牛鼻子’。”
　　对此，广东省省长朱小丹说，革命革到自己头上对政府是个考验，我们是真改革，还是假改革，是口头上说改革，还是实际上去促改革，这是一次很大的考验。
　　单从语境来说，“改革”两个字它本身指向的对象就是政府的权力结构。“谁来主导？改什么？革谁？”是改革的关键，但是在过去多年的改革经历中，改革的“控制主体”一直都是政府及各级部门，而改革的对象则是按照“亲疏远近”、“先易后难”的顺序选择，因此，也带来了坊间的不满。但是，这场始于2010年的水运管理体制改革选择从自身“开刀”、从政府职能入手，从这个意义上来说，它就是一次政府管理职能改革的尝试，它或许将成为广东再次突围的“良机”。
　　根据刘晓华的说法，这次水运管理体制改革是以行政许可为中心的行业管理思想转变到以市场监管和服务为中心上。因此，业内人士称，这次改革更应该说是一次行业监管模式的创新。
　　而该厅水运处工作人员也坦陈：“未来我们更加希望自己扮演的角色更多的是政策和行业规则的制定者，而不是事无巨细的参与者。同时，我们的工作更多的偏向服务，服务就是管理，管理也就是服务。”
　　广东省机构编制委员会办公室副主任陈雄贵也赞同此说法，他说，过去政府“重审批、轻服务”，“重准入、轻监管”；改革后，政府要“少审批、重服务”，“宽准入、严监管”。
　　该工作人员告诉本刊记者，改革前，他每天打开电脑就有一堆待处理事项摆在那里，一天下来几乎不能离开办公桌，完全不可能走出去看看。改革后，他能够抽出更多的时间出去走走看看，从而使政策和行业规则的制定更贴合民意、更适应行业发展；而地方上，在方便企业的同时，地方行业监管的责任心和主动性也更强，近年来运力的直线上升和安全事故的直线下降就是最好的证明。
　　资料显示，2011年广东省省港口完成货物吞吐量13.37亿吨，同比增长9.32%，水上运输船舶事故15宗，同比下降28.6%。
　　对于何谓“服务就是管理，管理就是服务”？水运处用了三个系统来概括，它们分别是行政绩效评估体系、行政监管体系和行业诚信体系。
　　“这三个体系构成了一套完整的系统来发挥我们行业管理与服务的功能，这也将是我们今后的主要工作模式。行政绩效评估体系主要是针对行政管理机构的，我们将制定一套标准来评估其行政管理能力，其实质是对于政府权力下放后‘这些人行不行、做得好不好’的解答；行政监管体系则是地方行政监管机构对于企业的管理，这套系统将着重于体现怎么管企业、哪些该管；行业诚信体系则是主要针对企业建立一套企业诚信档案，通过这个档案在审批、融资等方面为企业提供便利，以此引导行业良性循环。”