[外补内助：促进城乡教育统筹发展的两大策略]城乡统筹的意义

　　[摘 要] 城乡教育统筹发展是教育发展到一定阶段的必然结果。如何推进城乡教育统筹发展？“外补”靠政府，“内助”靠教育自身。依靠政府在义务教育公平发展的前提下，实施政府补偿性政策，积极开展补偿性教育活动，从而尽快缩短优势学校与弱势学校的差距；在教育主管部门引导下，积极实施校际间的内助互动，调动教育内部潜力，积极推进城乡教育的统筹发展。
　　[关键词] 外补内助；城乡教育；统筹发展；策略
　　[中图分类号] G46 [文献标识码] A [文章编号] 1672-1128（2008）04-0055-04
　　
　　城乡教育统筹发展是教育发展到一定阶段的必然结果，是当前乃至将来很长时期内教育面临的新课题。没有现成的路可走，我们深信以探究的精神、求实的态度、理性的思辨、十足的信念，城乡教育统筹发展一定会取得丰硕的成果。
　　
　　一、“外补内助”的含义
　　
　　何为“外补内助”？“外补”是指政府对教育的补偿。弱势地区、弱势学校自身的发展能力弱，没有外界的大力支持是很难实现教育的良性发展的，缩小城市教育与农村教育、弱势学校与优势学校教育的差距，提高教育的整体发展水平，实现城乡教育的统筹发展便成为一句空话。“内助”是指调动教育系统内部的潜力，实现教育内部的互助、互动。政府的外补是保障，教育系统的内助是关键。没有教育自身的努力，城乡教育的统筹发展也难以实现。“外补内助”的城乡教育统筹发展策略涵盖两个基本的问题。
　　
　　1.教育公平问题
　　教育公平是城乡统筹发展的基本前提，也是“外补内助”策略的前提。连公平都谈不上，还谈什么“外补内助”策略呢？改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济体制以来，我国教育改革在很大程度上是经济思维主导下的改革，在教育政策上表现出极其鲜明的“效率”偏好，在一定限度内，效率越高则获得的资源也越多，所以集中优势资源办优势教育便成了合理的措施。这样一来必然会使一些儿童受到资源分配的歧视，忽视了公平作为公共教育政策的最本质的追求。现在实施城乡教育统筹发展，必须根除这种不合理的现象，特别是义务教育属于政府提供的主要公共物品之一，是一种基础性教育，这种基础性不仅是个人发展的基础，更是教育发展乃至国家发展的基础，具有极其鲜明的公益性。享受义务教育是每个公民的一项基本权利，并且这种基本权利在个体之间的分配应该而且必须是平等的。
　　从政府教育投资政策上予以保证，让推进义务教育公平成为政府教育政策的价值取向，确保公共教育政策能够更加合理地分配教育机会和教育资源，促进公共服务的均等化。这是促进城乡教育统筹发展的前提条件。
　　
　　2.弱势教育优先发展问题
　　城乡教育统筹发展表现在义务教育方面不仅意味着要对所有适龄儿童进行符合义务教育标准的充分教育，即消除义务教育的绝对贫困，而且要努力缩小因各种原因而造成的义务教育的差距，即减少义务教育的相对贫困。因此，就要考虑弱势教育的优先发展，从而统筹规划实施弱势教育的优先发展问题。“外补内助”策略就是基于弱势教育优先发展的思想提出来的。
　　
　　二、外补：实施政府补偿性政策
　　
　　在城乡教育统筹发展中弱势教育的优先发展是至关重要的问题，没有弱势教育的优先发展就不可能有教育的统筹发展。如何才能让弱势教育得到优先发展呢？政府政策性倾斜和补偿是其保证。
　　
　　1.教育弱势补偿的依据
　　（1）理论依据。平等的自由主义理论代表人物罗尔斯在其平等自由主义理论体系中对于公共物品的分配，提出了一个优先秩序的公平原则，即基本权利平等对待原则、机会均等原则、差别原则。他认为，政府对公共物品具有再分配的权利，应关注处于弱势群体的少数人的受教育权利，根据差别原则，对于天生处于弱势的群体，在不损害其他群体的条件下，应予以适当的补偿。
　　在目前的社会条件下，大都把基础教育阶段的教育视为公共物品，适用于平等的自由主义理论体系中的公平原则，针对弱势群体利用差别原则，在政策上给予资源的补偿。如美国的“补偿教育”政策，英国的“教育优先改善地区方案”，我国义务教育在全国分成三片不同地区，中央财政拨款上给予不同的对待等，均属于差别原则的考虑。
　　（2）现实依据。区域经济发展不平衡是我国的基本国情，并已形成了鲜明的二元经济结构及二元社会结构现象。从大范围看，我国东部与中部、西部教育已形成了严峻的二元对立结构；从中小范围看，一个城市、一个地区又何尝不是如此。城乡差距大，教育投入差距大，直接导致教育质量的差距拉大。没有落后地区教育水平和质量的提高，就没有教育整体水平和质量的提高。因此，对弱势区域教育实施弱势补偿是当前国家及地方政策价值选择的必然。
　　
　　2.弱势补偿的主体对象及项目
　　（1）补偿主体――优势者①
　　可分为三类：一是国家、中央政府在义务教育投入中对中、西部弱势群体的补偿；二是区域教育成本补偿，补偿主体是富裕地区，即富裕地区对贫困地区的教育投入给予补偿，城市地区对农村地区的投入给予补偿；三是优势学校，优势学校对弱势学校的补偿。
　　（2）补偿对象――弱势者②
　　可分为四类：一是从全国东、中、西部三类地区经费投入状况来看，中、西部地区义务教育应是补偿的对象；二是从城乡教育、经济二元分割的现状来看，在城乡义务教育利益集团竞争中，农村义务教育学校属弱势群体，所以农村义务教育应是补偿的对象；三是从学校不均衡发展的现状来看，在与优势学校的竞争中，城乡弱势学校应是补偿的对象；四是从家庭收入差距来看，城乡弱势家庭应是补偿的对象。
　　（3）补偿项目――三大类
　　根据性质和内容可分三大类：一是弱势学校的基础性建设项目及公共服务性项目；二是贫困学生支助项目；三是弱势学校弱势学生的补偿性教育项目。
　　3.积极开展补偿性教育活动
　　何为补偿性教育活动？学校在正常教育活动之外利用补偿性教育经费为处境不利儿童提供额外的教育服务，从而缩小弱势儿童与优势儿童差距的一切教育活动。
　　美国的补偿性教育活动开展得早，可为我们提供一些有价值的借鉴。例如他们实施补偿性教育的途径有：③
　　（1）校外项目，即在正规课堂之外的其他场景提供教学。
　　（2）附加项目，目的与目标宽泛，课程多元，设计理念以及策略与资源多样。学前教育、课外教育、假期学校通常采用附加项目途径实施补偿性教育。
　　（3）班内项目，可以克服校外项目的不足，减少交通时间，不会降低教育期望，使学习系统化，避免内容隔离等。
　　另外还有替代项目等。
　　我国的补偿性教育活动由于受各方面因素的制约，尚未形成体系，由于国情所致，我国提高弱势学校教师素质，提高弱势学生素质均可算作补偿教育活动之列，因此，补偿教育内容可以分为：
　　（1）师资教育，提高弱势学校教师的综合素质，让弱势学生尽可能享受优质教师教育。
　　（2）学生补偿教育，如弱势学生的补差教育，兴趣、特长的培养；德育补偿活动的开展等。
　　（3）课程建设，适合弱势学生的校本课程开发等。
　　（4）为弱势学生提供的教育研究、资料信息的开发等。
　　事实证明，开展补偿性教育是缩短城乡教育、弱势学校与优势学校、弱势学生与优势学生之间教育差距的有效措施。
　　
　　三、内助：实施主管部门引导下的校际间互动性策略
　　
　　1.几类学校的划分
　　主管部门对所辖学校有考核评估，大凡有考核就有类的划分，不能用同一把尺子量不同类别的学校，如此才能保证考核的科学和公平。根据笔者调查，在不同地区，学校类别划分的标准大致相同，主要有下列标准：办学理念及思想、办学规模、办学条件、管理水平、师资水平、办学质量、办学特色等。笔者认为尊重这些考核的历史沿革，在城乡统筹发展，实施校际间互动性策略中学校类别的划分同样可以参考上面因素，并进行分类，详情如下。
　　划分标准分两个A级指标，十三个B级指标。具体如下。
　　A1－硬件：含校舍、场地，实验仪器设备，办学条件、设施，办学环境，现代化手段、技术，办学规模等六个B级指标。
　　A2－软件：含办学思想、办学理念、管理水平、师资水平、办学质量、校园文化、办学特色七个B级指标。
　　按以上标准可分为五类学校：
　　一类学校（优势学校）：软、硬件均优的学校；
　　二类学校：硬件条件好，软件一般的学校；
　　三类学校：软件条件好，硬件一般的学校；
　　四类学校：软、硬件都一般的学校；
　　五类学校：软、硬件均差的学校。
　　
　　2.学校间互动性策略的三种模式
　　（1）指导模式。适用于优势学校与硬件较好软件一般的学校之间的互动。通过优势学校对软件弱势学校的指导和培训，软件弱势学校向优势学校的请教和学习，迅速提高软件弱势学校的管理、师资、质量等软件水平，实现其教育的统筹发展。如何实践这种模式呢？除了常规的校级交流和引导外，可以探索开展“两培”、“两导”活动。“两培”指培训领导和教师，如把上面分类中的二类学校的领导和教师分期分批地安排到一类学校去挂职学习，直接参与一类学校的管理实践和教育教学实践，通过为期一年或更长时间的学习和演练，让他们在感受中成长，在实践中成长，更新自己的办学理念，提高自己的办学水平，增强教育教学及科研能力，返校后像火种一样发挥作用。“两导”是指指导领导和教师，“两培”的一个弱点就是别人学校的经验有可能不适用于自己学校。“两导”就可以克服这一弊病，如将一类学校研究和指导能力强的领导和教师安排到二类学校去挂职导管或导教，让他们在二类学校直接参与管理和教学，在实践中去发现问题，并结合学校实际提出修正的参考方案，从而帮助二类学校提升管理水平和办学水平。
　　（2）帮扶模式。用于优势学校与硬件条件较差的学校。现实生活中校际之间硬件差别太大,有的薄弱学校的设施、设备还不及优势学校不用或扔掉的设备,通过扶持一下就可以大大改变薄弱学校的办学条件,使之大进一步。帮扶有两种方式。一种是支持，优势学校对弱势学校予以资金的支持和条件设备的支持；另一种是资源的共享，开放优势学校的条件、设备与弱势学校共享（学校间在空间距离上要比较近），开放教学软件资源和信息资源与弱势学校共享。
　　（3）托管模式。适用于优势学校与软、硬件均差的弱势学校。这种学校独立办学很难脱贫脱困，不如让优势学校直接托管，将优势资源直接注入弱势学校，快速改变其薄弱面貌。这种模式也有两种方式。一种是永久性托管，优势学校将弱势学校合并办成分校；另一种是中期式托管，又称契约式托管，签订合同，在约定的时间内，完成约定的目标，使弱势学校脱贫脱弱后恢复其独立性。
　　以上三种模式适用于各层次学校间的互动，而在互动中又排列为四种形式。即指导模式型互动，简称指导型；帮扶模式型互动简称帮扶型；指导、帮扶模式共同互动，简称“指导+助扶”型；托管模式型互动，简称托管型。互动学校及互动模式之间的关系如下表所示。
　　
　　
　　3.互动性策略的实施
　　为确保互动性策略的顺利实施，必须做到下列几点。
　　（1）提高认识。互动性策略的组织者应该是主管部门，实施者是主管部门及相关学校。互动性策略的实施也可以算得上是一场教育改革性的探索，组织和实施的三方及学生、家长、社会均要提高认识，确保思想到位，以积极的姿态支持和投身这场改革实验，只要是为了事业的发展，要抛开个人的成见，要克服一切思想阻力和障碍。
　　（2）发挥好几个作用。互动性策略是一项系统工程，系统工程中每一个要素作用的发挥直接影响这项工程的效度。因此发挥每一个要素的作用至关重要。发挥好主管部门的作用，这项工程必须是在主管部门组织下进行的。因此，主管部门应就城乡教育统筹发展，互动性策略的实施等作全局性的规划；对于人、财、物的调度调整，学校的分类发展，方案实施过程的监督，结果的考核等具体问题作出周密的部署和安排。发挥好学校的作用，互动中的优势学校和弱势学校都要以主人翁的态度对待，做好互动前的充分准备工作，作好互动中的协作配合工作，做好实践中问题的研究工作，总结规律、收到实效。发挥广大教职员工的作用，改革没有现成的路可走，充分发挥教职员工的聪明才智，让他们在改革中成熟，在改革中创造，在改革中成功。发挥好家长、学生的作用，学生是改革的参与者又是改革成果的享受者，要让家长和学生不但成为改革的支持者，还要让他们以积极的姿态投身改革，成为改革成功的功臣。
　　（3）加强督导、考核。互动性策略实施不能走过场、做形式，主管部门要做好全程的督导和结果的考核，成立专家组进行全程督导。一是督导工作态度；二是督导工作进度；三是督导工作质量；四是以研究的态度寻找和引导解决共性的问题，重视考核和总结。互动性工作结束或阶段性工作结束，应严格按指标体系进行考核，考核合格才允许进入下一阶段工作或结束互动性工作，不合格者限定时间，规定任务继续进行。结束后要做到深刻反思和总结，找出经验和教训，以指导完善后续的互动性工作，并对成功者和功臣予以表彰和激励。
　　
　　参考文献
　　[1] 魏宏聚.教育投入中的弱势补偿.教育科学，2007（4）.
　　[2] 薛二勇、方展画.美国教育公平发展中的补偿政策.教育发展研究，2007（10）.
　　作者系重庆市开县德阳中学副校长
　　（责任编辑 王永丽）