公共问责机制和政府内部审计：理论框架和案例分析 内部审计案例分析

　　【摘 要】美国联邦政府机构内部审计和我国中央政府部门内部审计有许多重大差异，文章从公共问责的视角来探究这种差异的原因。按公共责任、机会主义、问责机制、审计这一逻辑路径分析发现，中美两国中央政府部门内部审计差异的原因是其生态环境所决定的，而这种生态环境的核心内容就是问责机制。异体问责催生同体问责，同体问责催生内部审计，问责的强度决定内部审计机构的规模和独立性，问责的内容决定内部审计业务类型。没有异体问责，同体问责也就没有基础；没有同体问责，内部审计也就没有基础。
　　【关键词】 公共问责机制； 机会主义； 同体问责； 异体问责； 政府内部审计
　　一、引言
　　内部审计是政府部门内部控制的重要要素。我国中央政府部门内部审计的现状主要为：没有明确的法律要求；较少政府部门建立了内部审计机构；政府部门内部审计从业人员数量少；多数政府部门内部审计以财务合规性审计为主（刘力云，2007，2008）。与此形成鲜明对比的是美国联邦政府内部审计：有明确的法律要求；多数政府部门设置了内部审计机构并配备了较多的人员；较强的独立性；绩效审计与财务合规性审计并重（齐献忠，2006；范文萍，2010）。为什么会形成这种差异呢？我们又如何改变这种差异呢？本文从公共问责的视角来探究政府内部审计的生态环境。首先提出一个公共问责与政府内部审计关系的理论框架；然后以这个框架为基础，分析中美两国中央政府部门内部审计；最后是结论和启示。
　　二、公共问责决定政府内部审计：一个理论框架
　　（一）公共责任中的机会主义行为
　　公共责任是指政府及管理当局作为代理人接受公共资源的所有者——社会公众的委托对公共资源进行管理和经营并负有不断提高公共资源使用效率和效果的责任。它是一种在政府与公众间的动态社会经济关系，随社会经济的发展而发展，主要包括公共财务责任、公共管理责任和公共社会责任三种不同形态。公共财务责任是代理人在财务方面对委托人所承担的责任，公共代理人的财政收支要合法，保证公共资源使用的安全、完整，并按照公认政府会计准则编制财务报表。公共财务责任具有以下特点：第一，财务责任主要通过一系列的财务数据指标等进行计量、确认和报告，对于非财务信息涉及较少；第二，财务责任关注的是各项支出是否合法、合规。随着公共事业的发展及政府管理职能的变革与扩大，仅强调公共财务责任已不能满足公众对代理人管理行为了解与监督的要求，社会公众注意到政府的管理效能对公共资源消耗及对公众服务质量的影响，要求政府降低行政运行成本，提高公共资源的使用效率，更加关注政府绩效及其责任的执行情况，这就是公共管理责任（也称为公共绩效责任）。公共社会责任是代理人承担的社会责任。在满足基本生活需求的同时，公众希望生活在稳定安宁、自然和谐的社会环境与生态环境中，并能更加公平合理地享受社会发展的成果。作为公共代理人的政府行政及管理机构必须承担维护社会稳定、保护生态环境及促进公平正义等社会责任（马睿，2009；钟晓敏、高琳，2010）。然而，由于委托人与代理人之间存在激励不相容和信息不对称，代理人有可能背离委托人的利益或不忠实委托人意图而采取机会主义行为，发生道德风险和逆向选择，于是随之而产生的委托代理成本就困扰着委托代理关系的良好运行（Williamson，1981；Fama&
　　Jensen，1983；Jensen，1993；Hart，1995；Shleifer&Vishny，1997）。同时，公共选择理论发现，在选择公共物品时，每个个体都是按照经济人假设的理性进行利弊分析，并选择对自己最有利的公共物品支出方案。一般来说，并不存在一种超越特殊群体利益之上的公共利益。因此，政府也会失效（布坎南，1988；刘燕，2010；黄汝娟，2010）。
　　（二）公共问责机制
　　委托人应对代理人机会主义行为的重要手段之一就是建立公共问责机制。问责机制是责任履行的追究机制，包括三方面的含义，一是确定代理人的责任目标；二是获取代理人责任目标运行情况的信息；三是评价代理人责任目标的实现程度，并根据责任目标实现程度给予奖励或处罚（王光远，2002；宋涛，2005；马睿，2009；马骏，2010）。问责机制主要是通过抑制代理人机会主义行为的前提条件来发挥作用的。首先，问责机制通过责任目标清晰地表达了委托人的期望，为评价代理人的业绩提供了明确的标准，也为代理人的努力提供了明确的方向，可以一定程度上降低代理人与委托人之间的激励不相容；其次，问责机制通过代理人报告其责任目标履行情况，减少信息不对称程度；最后，问责机制根据代理人的业绩进行奖励或处罚，可以减少代理人的激励不相容程度。虽然问责机制是对应机会主义的手段，如果委托人本身对自己的利益不关心，对代理人的机会主义行为不介意，则问责机制也就不一定需要或者不一定会真正发挥作用。我们不能指望代理人自己来执行问责机制，这是委托人的责任。现实生活中，一些机会主义很严重的领域长期不能得到抑制，主要原因是委托人不作为或没有作为能力。
　　（三）审计
　　委托人为了抑制代理人的机会主义行为，建立了问责机制。委托人有了问责机制是否就可以高枕无忧呢？这里的关键问题是，这个系统是否真的在起作用？就问责机制来说，代理人可能提供虚假信息或者不提供完整信息，使委托人无法了解其责任目标的真实状况。委托人如何解决这些问题呢？就问责机制相关信息的真实性来说，代理人所提供的信息是否真实，通过审计可以得到鉴证，这就形成了基于责任方认定的审计；对于代理人没有提供而委托人又关心的信息，委托人也可以通过审计途径获得，这就形成了直接报告业务。设想一下，如果没有审计，问责机制会是什么状况？如果没有审计，一方面，代理人可能会给委托人提供虚假信息；另一方面，委托人问责所需要的一些信息可能无法获得。由于问责信息的真实性和完整性没有保障机制，问责机制可能也会陷入困境。所以，从本质上来说，审计是问责信息保障机制，要么鉴定代理人提供的问责信息的真实性，要么直接提供问责信息。当鉴定问责信息的真实性时，就是基于责任方认定业务；当直接提供问责信息时，就是直接报告业务。当然，从另外一方面来说，如果没有问责需求，也就不会有问责信息需求，从而也就没有审计需求。正是问责信息需求催生了审计。有问责就有审计，没有问责就没有审计。虽然问责机制的存在是审计存在的前提，但是并不一定有问责就会有审计。如果委托人相信代理人的业绩报告，则审计就没有必要存在。只有当委托人认为代理人的业绩报告需要进行鉴证时，才会有审计需要（杨时展，1986，1991）。