【美国如何实施装备采办】美国 武器装备采办合同仲裁机构

　　2008年10月16日，美国国防部主管采办、技术和后勤的副部长宣布：陆军的ARH-70武装侦察直升机计划下马。这是美国陆军自“十字军战士”和RAH-66“科曼奇”之后，被美国国防部勒令下马的又一个重大装备采办项目。
　　在被宣布下马时，ARH-70已在工程研制阶段，它的总承包商是美国的贝尔直升机德事隆公司，按这个公司说法，这个项目已进行1400多小时的试飞了，如果继续做下去，公司有信心提供满足美国陆军要求的产品。那么，美国国防部为什么要下马这个项目?美国怎样实施装备采办的监督、管理与评价?对一个国家的装备发展来说，这些是隐藏在深处的重要问题、
　　记：美国哪些机构有权实施装备采办?
　　鹰：若不考虑司法处理范畴，美国重大装备采办项目监督、管理和评价的职能方主要有三大块。第一块是美国国会。美国国会有专门针对政府采办的法律和准则，例如纳恩―迈科迪法案。它还有专门的政府工作监督机构，也有专门的研究服务处。在必要时，它还可以要求美国国防部和美军各军种的高官将领们前来作证，回答有关装备采办的问题。所以在美国，国会是最重要的装备采办监督者，而且它的监督措施和工作方法是高度系统化、制度化的，但同时也有一定的灵活性。
　　
　　第二块就是美国国防部。它要监控重大装备采办项目，按照美国法律的要求定期或不定期(针对特殊情况)发布采办报告，按法律以及美国国会的特定要求实施项目调整或审查。更为重要的是，它制订各种指令性或指导性的采办文件，规定或建议装备采办工作应当遵循的程序和应该采取的各种措施。它建立有联合能力集成与开发体系、联合需求监督委员会和国防采办委员会，评审和处理各军种提出的装备采办需求，组织一些重大装备采办项目的评审工作。它还需要站在国家国防战略的高度，主动审查和调整装备研发与采办项目。
　　第三块就是美国的各军种及其下属机构，例如各大司令部。它们在自身拥有管理权的装备采办项目中设置项目办公室或项目经理，与工业界合作，在项目具体的事务层面实施协调和管理。各军种无权自行决定暂停或终止已经开始的重大装备采办项目，因为这类项目都必须得到国防部的批准，接受国防部的审查和监督，所以其暂停或终止必须先得到国防部批准。此外，各军种都无权暂停或终止任何跨军种的联合项目及任何由国防部直接管理的项目，也无权自行退出由国防部直接管理的任何跨军种联合项目。不过，各军种对于其自行开展的研究与验证项目，则有权决定暂停或终止。总的讲，军队的宏观权力非常有限。
　　
　　以上三大块在工作方法上有一个共同的特点，即在必要时都会委托美国国内的咨询公司，用软科学方法针对装备采办项目开展分析研究工作。纵观美国装备采办工作的历史，可以说，美国极其发达的软科学研究和中立、客观的咨询产业，为美国装备采办的决策、管理和评价提供了非常有价值的支持。这一点上，我国与美国有着极大差距。
　　记：具体谈谈美国国会的作用。
　　鹰：国会的权力和作用要比另两者大得多。ARH-70项目的下马，就是因为违反了国会的纳恩・迈科迪法案，才由国防部宣布下马的。这个法案明确规定：如果一个装备采办项目的当前测算成本与项目启动时的测算成本相比，超支幅度超过了25％，那么就要考虑取消该项目。如果不能证明该项目有着良好的成本测算，不能证明该项目对国家安全来说是必需的，并且该项目还存在其它测算成本更低的替代方案，则该项目应取消。那么ARH-70项目的情况是怎样的?项目总的测算成本由3.59亿美元增加到9.42亿美元，超支162％；项目平均单价从856万美元增加到1448万美元，上涨69％：形成初始作战能力的时间由2009年推迟到了2013年。另一方面，随着环境的变化和技术的发展，美国陆军认为可能会有更好的选择。它计划在明年1月，重新启动一个武装侦察直升机采办项目。
　　
　　美国国会还有一个很重要的机构，即政府问责处(GAO)。它在2004年以前叫做美国总审计处(缩略语也是GAO)。很显然，它的主要职能就是监督政府怎么花钱，主要工作就是算账，它经常发表对政府某方面工作的评价报告，而美国国防部和美军是烧钱大户，自然就成了被特别关注的对象。GAO针对装备采办项目的报告并不一定有统一的标准，有的是针对一个项目，有的是针对数十个主要的装备采办项目――从2003年初开始每年发布的《重大国防装备采办项目评价》报告就是这样。它的主要工作方法是算账和算进度计划，其批评之声不绝于耳，常抨击这个那个项目成本超支多少，进度拖后多少，有时还对是否需要这个装备、那个装备的效能是否足够发表自己的见解。所以在许多时候，它都不受美国国防工业巨头甚至美军的欢迎。比如诺斯罗普・格鲁门公司的高级经理就曾讽刺说，GAO的那帮会计们“不懂装备”。他所在的公司是美国空军RO-4“全球鹰”高空长航时侦察无人机项目的总承包商，而他说这话的时候，正逢GAO猛烈抨击该项目――当时GAO认为这个项目已违反了纳恩－迈科迪法案，而且能力也不满足要求，应当考虑限制生产甚至下马。那为什么“全球鹰”没有遭到和ARH-70一样的命运呢?因为国防部和空军向国会证明了该项目对于国家安全来说是必需的，也是无可取代的。特别是还在成本问题上进行了大量辩解，坚持说实际超支幅度只有20％左右，同时证明了该项目有着良好的成本测算工作。所以，按纳恩－迈科迪法案规定，它不用下马。不过，美国国防部也因此对该项目进行了干预，限制了该机在最初阶段的生产速度。
　　
　　如今，GAO对项目的分析评价方法比以往已大有改进。以前它基本上只算账和算进度计划，从2003年开始，它在《重大国防装备采办项目评价》报告中系统地引入了美国的“技术成熟度等级”(TRL)评价标准，利用“技术就绪程度评价”(TRA)方法来评价项目的成熟度和风险。两者区别是：TRL是站在技术的角度，TRA是站在项目实施的角度。在这些报告中，对各个项目的TRL和TRA评价都是主要内容，算账和算进度计划反而不那么显眼了。上图来自CAO在2003年发布的该报告中对F/A-18E/F项目的评价。从GAO历年报告看，F/A-18E/F这样成本降低、成熟度很高的重大装备采办项目非常少见。
　　CAO还有一个很重要的职能：接受并处理参与竞争厂商的投诉。如果有哪家厂商不 服在国防部或军队的某个装备采办项目的竞标中落选，认为自己有充分的理由证明国防部或军队的选择不合理、不公正，它就可以向GAO提出抗议，按美国的法律规定，GAO应在100天内分析和处理抗议，决定该项目是否要重新竞标或驳回抗议；在GAO尚未公布决定之前，该项目暂停，近年来，GAO充分发挥这一职能，连续影响了美国多个重大装备采办项目的决策。最典型的例子就是美国空军的“战斗搜索与救援直升机”(CSAR-X)和“新型空中加油机”(KC-X)项目，GAO都支持了落选厂商提出的抗议，推翻了空军原来的决定。也因此，CSAR-X项目被迫重开竞标，至今美国空军仍在慎重制订要求以避免今后给落选厂商抓住问题。KC-X项目则干脆由美国现任国防部长亲自推给了下届政府。总的说，这种做法对于保证采办的公正和透明来说是必需的。
　　记：再谈国防部的作用。
　　鹰：我们先来谈谈美国国防部对装备采办管理的一些指令性文件。美国国防部在1971年发布了第一个采办规范文件――国防部指示DoDD5000.1《重大防务系统的采办》，此后根据装备采办的实践和技术的进步，先后发布了六个修订版本，最新的版本是在2003年发布的。
　　下面这张表是美国各版国防采办文件对装备采办阶段的划分，采办文件的DoDI头缀表示是美国国防部的指令性文件。从表中可以看到，美国国防部把装备采办探索划分为多个阶段，最少三个，最多五个。划分阶段的实际目的是更好地制订项目计划进度表和确定关键时间节点。其中，“全面研制”(国内有时称为“全尺寸发展”)、“工程与制造研制”和“系统研制与验证”阶段都相当于我们常说的工程研制。美国空军的“先进战术战斗机”(ATF)项目最初是按1987年版采办文件实施的，后来改为按照1991年版。该项目的最终产物就是F-22A。美国国防部的“联合攻击战斗机”(JSF)项目最初按1996年版采办文件实施，目前主要按2001年版采办文件实施，该项目的最终产物就是F-35。
　　在具体的装备采办实践中，采办阶段的处理可能会有所调整，主要体现有两种。首先是有的阶段可能会有一定程度的并行，特别是工程研制阶段的后期与“生产与部署”阶段的前期，并行比较常见，这也就是我们常说的“边研制，边生产”。例如F-35就是这样，全状态机都还没有首飞，小批量生产就已经开始。其次是如果已经有了很充分的技术和工程基础，可以直接进入工程研制阶段，例如美国海军的F/A-18E/F项目就是这样，在1992年5月直接进入EMD阶段：AH-64“长弓－阿帕奇”第3批次升级改进，在2006年7月直接进入SDI阶段。但总的来说，重大装备采办项目在采办文件所确定的关键时间节点(其中就包括跨阶段时间节点――即图中的“里程碑”)，都必须得到国防部认可和批准后才能继续进行。
　　除了定义并划分采办阶段，美国国防部还在采办文件中规定了进入某个阶段所需要的条件。例如2001年版采办文件规定，判定项目是否可以进入工程研制(SDD)阶段要考虑这样三个因素：技术(含软件)的成熟程度：确认的系统要求；经费。并且，如果没有其它影响更大的因素，应根据技术(含软件)的成熟程度来确定工程研制的实施策略。这样，我们就能理解GAO为什么也要全面引入TRL标准和TRA方法，来评价国防装备采办项目了。
　　美国国防部还在采办文件中规定或推荐了一些方法和原则。例如，充分利用建模与仿真技术，引入“费用作为独立变量”的思想，采用渐进式采办策略等。这绝非拍脑袋策略所能相比。
　　美国国防部还需要从战略和经费两方面，在顶层规划国防装备的发展，这就使它有极大的装备采办管理权，当然这种权力要受到国会监督，例如，美国空军F-22A的批生产数量减少到181架，就是国防部在其2004年12月23日发布的第753号《项目预算决定》文件中确定的。E-10A作为型号研制与采办项目下马，也是国防部在2006年2月发布的《四年度防务评审》报告中确定的。可以说只要国会不反对，那么国防部决定的调整就会实施。所以，美国空军虽然很想要381架F-22A，但现在也只能是一个梦想。国会还可以要求国防部和军队采办某些装备，或者拒绝国防部和军队下马某些项目的要求，比如国防部和军队都支持取消F-35的备选发动机――F136的工程研制，也不再为它编列和申请预算。因为国防部和军队都认为首选发动机F135会很成熟可靠，取消F136可以节省经费。但连续几年，国会通过的国防拨款法案中都继续为F136项目提供资金。这样F136就没法下马了，只能按国会的决定办。
　　美国国防部还按美国法律的规定，每个财政年度至少发布一份《选择性国防采办报告》。这种报告会提供一些(但不是全部)重要装备采办项目的测算成本信息，是美国许多咨询公司研究美军装备采办项目的重要信息来源。
　　前面我们说到，美国国会、国防部和军队都可能委托咨询公司来研究装备采办策略和评价项目得失。这些专业咨询公司的研究结果会对它们的决策起到很大的影响。比如美国空军曾委托兰德进行F-22A和F/A-18E/F项目经验教训的分析。实际上，美国国防部和军队还可能委托咨询公司参与装备发展论证工作，但装备发展论证是另外一个领域，这里不详谈。
　　记：具体谈谈兰德对F-22A和F/A-18E/F的评价。
　　鹰：评价结论是：作为一个采办项目，F/A-18E/F远比F-22A成功。通过下面这些分析图，就可直观感受到美国的咨询公司是怎么分析和评价装备采办的。这里要说明一点，图中标注的是F/A-22，而不是现在称的F-22A，这是因为兰德做这些分析图时是在2005年前。2003年，美国空军将F-22A改名为F/A-22，目的是向外界(特别是国会)说明该机是具有对空、对地双重能力的高价值战斗机，因为当时国会曾认为F-22A只是一种制空战斗机，从而可能对其发展进行限制。而到了2005年底，美国空军又宣布将编号改回F-22A，并解释说美国空军现有的多功能战斗机都是“F”开头，F/A-22不符合惯例。此时F-22A已形成初始作战能力，所以不用担心国会怀疑该机缺少对地攻击能力而对该项目采取措施。从这么一个小细节就可看出充斥美国装备发展过程中的政治伎俩。
　　从兰德公司应美国空军要求，对空军F-22A和海军F/A-18E/F这两个采办项目经验教训的总结，可看出美国软科学研究的地位。美国的咨询产业界有完善的分析思路，善于收集数据和选择分析方法。我国要实现装备跨越式发展，除下大力气搞好基础科研、壮大产业能力之外，软科学的繁荣必不可少。