政府购买公共服务过程管理研究|政府购买公共服务案例

　　〔摘要〕　当前政府购买公共服务正如火如荼地进行着，但是也因为过程管理能力不足遭遇到一些问题。如何提升过程管理能力，需要进行经验借鉴和政策设计。北京市在不到三年的时间里，在政府购买公共服务过程管理方面积累了丰富的经验，取得了良好效果。北京市的经验启示我们：要健全公共服务需求调查机制，以公众选择作为服务购买活动的起点；健全公共服务购买目录筛选机制，将购买内容聚焦于基本公共服务基础之上；健全服务购买的招投标机制，推动购买过程的独立性和竞争性；健全多方互动的动态项目实施机制，进行过程控制和监督；健全购买服务项目的绩效评价机制，对项目实施质量管理；建立项目承担组织末位淘汰机制，加强项目的后期管理。
　　〔关键词〕　政府购买公共服务，过程管理，北京市，实践，启示
　　〔中图分类号〕D630.1　〔文献标识码〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0115-05
　　公共服务民营化时代，政府已经开始更深入广泛地依赖庞大而复杂的非政府机构，但政府的过程管理能力不足，带来了诸如“需要的没有购买，购买的用不上” 〔1 〕，内部购买和“服务质量”不受监督 〔2 〕 （P27 ）等问题。本研究的目标是对北京市进行典型案例分析，总结其过程管理的制度创新经验，为购买公共服务过程管理提供经验支持和政策设计。
　　一、政府购买公共服务面临挑战：过程管理能力不足
　　在以民营化为核心策略的新公共管理浪潮席卷全球的情势下，在“小政府、大社会”理念的指引下，政府向社会组织购买公共服务已成共识，我国很多城市也正在如火如荼地进行着这一改革，并且在实践中出现了各种各样的购买服务模式。国内的探索可以追溯到1994年，当年深圳罗湖区在环境卫生领域中引入购买服务，1996年上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位“罗山会馆”购买服务。之后，上海市卢湾区、南京市鼓楼区、宁波市海曙区等地方都先后推动了政府购买服务项目。这些实践取得了良好的效果，为推动政府职能转变进行了有益的探索。
　　然而，不可否认的是政府购买服务也面临着一些挑战，有些政府向社会组织购买服务项目绩效不彰，甚至让政府赔了血本。2006年以来，湖北以“咸安经验”为底本，在全省推开乡镇事业单位“以钱养事”改革。从实践经验来看，一些省份“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。〔3 〕 2002年至2003年，杭州市余杭区将原由政府和集体开办的29所卫生院全部拍卖，共拍得7500万元。2010年7月，其中28所卫生院全部由政府财政斥资3亿元收回。有不少人以此为由，指出这是公共服务领域的拨乱反正，公共服务不应当借用市场机制进行民营化，应当回归政府的怀抱。〔4 〕 但非常明显的是，前面的拍卖与后面的收回使政府亏损上亿元。
　　那么，究竟问题是出在购买服务的政策目标上，还是出在政策执行方式方法上呢？透过现象认识本质，超越观念争论进行系统的理性思考，人们发现政府购买服务过程管理的确面临着需要认真研究的难题。王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙经过研究之后发现，尽管政府购买服务取得了长足进步，但是在具体购买的过程中，仍然存在购买行为内部化、购买标准不清晰等问题。〔2 〕 具体的难题可以归结为三点：（1）购买行为内部化即内部购买问题。内部购买是说作为卖家的社会组织与政府之间存在着利益关系，或者卖家就是某些政府部门下属的社会组织，这就会导致寻租或者腐败问题发生，最终可能是通过购买的形式，通过服务民生的名义，将公共财政转移出去了。有些社会组织的独立性不强，与政府之间有着千丝万缕的联系，导致一些行业协会及商会都被政府插手，并被业界比喻为“二政府”，这种“一政府”向“二政府”的购买行为显然是荒唐的。（2）“需要的没有购买，购买的用不上”的问题。在服务购买过程中，主要由买方和卖方唱主角，作为终端消费者的社会公众在购买过程中基本缺席，导致服务购买难以让群众得到实惠。（3）“服务质量”不受监督，甚至是没有服务只有收费。有些地方政府购买服务一买了之，不对社会组织的服务效果和质量进行认真监督，或者说缺乏相应的监督和鉴别能力，产生了“政府花了钱，但群众得不到实惠”的问题。
　　官僚制垄断带来低效率，市场竞争提升效率和质量，这是公共选择理论的重要结论。但是为什么政府通过购买服务或者对公共服务进行民营化改革，引入竞争机制却会导致一些公共服务的绩效不彰？其根本原因在于政府公共服务民营化的内容和政府购买服务过程管理能力出现了问题。我国政府对购买服务的过程管理能力低下，政府还不是一个“精明的购买者”①，不能买到合乎公众需求、价格低廉，又能够控制其质量的服务，从而导致了在购买服务过程中出现诸多问题。然而，北京市在不到三年的时间内在政府购买公共服务过程管理方面积累了丰富经验，取得了良好效果，其经验对于提升政府购买公共服务的过程管理能力具有启示意义。
　　二、政府购买公共服务过程管理创新：北京市的成功实践
　　北京市将政府购买公共服务和推动社会组织服务民生、扶持社会组织发展及对社会组织评估等有机结合起来，对政府购买公共服务过程管理进行了创新。
　　（一）完善政府购买公共服务的规章制度。政府向社会组织购买公共服务过程复杂，利益相关者众多。如何适当规范购买过程和利益相关者，能否以良性的激励机制激励行动者按照合作治理和服务民生的要求积极行事，关系到购买公共服务的目标能否实现。北京市购买社会组织公共服务的实施过程也是制度建设的过程。2006年北京市海淀区的规范性文件《关于政府购买公共服务指导意见（试行）》界定了政府购买公共服务的内涵、指导原则、购买价格的确定、购买的总体流程、部门职责和监督考核等内容，北京市民政局制订《关于开展政府购买社会组织公益服务项目的意见》，明确了政府购买服务的资金管理、项目范围、工作程序和购买方式，拟定了《政府购买社会组织公益服务项目考核管理办法》和《政府购买社会组织公益服务合同文本》，明确了承接任务社会组织的资质审查、契约管理、跟踪监督、绩效评估、资金审计、权利义务和奖惩措施。这一系列文件为政府购买公共服务的过程管理奠定了制度基础。