继续教育中的中介组织：问题与思考_2018会计继续教育入口

　　近年来，随着我国经济持续发展，社会转型加速，教育事业的社会经济背景发生了深刻的变化，教育领域出现了许多新问题、新现象，传统的教育管理体制迎来了新的挑战。随着教育改革的蓬勃发展，各种教育中介组织也不断涌现，在转变政府职能、推动信息公开、促进评估交流、合理配置资源等方面发挥着日益重要的作用，成为构建有中国特色的现代教育体系的一个重要组成部分。尤其是在继续教育领域，相对于基础教育、中等教育、高等教育而言，政府的控制和干预力度相对较弱，使得各类中介组织在这一领域中有着更为广阔的发展空间，发挥着更加重要的作用。鉴于此，更为深入的研究中介组织在继续教育中扮演的角色、面临的问题，并寻找可能的对策，就成为发展继续教育事业、推动教育体制改革、完善人才培养体系的一个重要课题。
　　笔者以为，发展和规范各类教育中介组织，其核心意义在于，以市场化手段来促进我国有限教育资源的合理配置和动态调整。各类中介组织应当以教育主体即提供教育服务的各类教育机构为中心，建立起政府和教育机构之间、教育机构相互之间、教育机构和作为消费者的社会公众之间的中介协调机制。而无论哪类中介组织，独立性和公正性都是其存在和发展的重要前提，惟其如此，中介组织才能充分的发挥其应有的职能，客观、公正地提供咨询、评估、监督、信息披露等服务，从而得到公众的信赖，树立广泛的威信；才会有广阔的发展空间，完成其在中国社会转型、教育管理体制改革的特定条件下所应当承担的历史使命。
　　
　　一、发展教育中介组织的意义
　　
　　笔者以为，如何协调好教育机构与政府之间、教育机构之间、教育机构与市场和社会公众之间的关系，是当前教育管理体制改革的一个关键问题。发展各类中介组织，不失为一条有效协调的途径。这对于发展继续教育事业，落实“人才强国”战略，具有重要意义。
　　第一，是教育行政部门转变职能，提高管理效率的需要。在我国传统的教育管理体制下，政府不仅是教育的主要投资者，而且也是直接管理者。从宏观管理到微观管理，政府事无巨细，都要过问，结果其主要职能――为教育营造适宜的社会政策支撑环境并进行有效的宏观调控，反而未能有效完成；同时，政府管的过多过深，也使得教育行业的整体活力不够，在一定程度上反而影响了教育事业的发展。随着教育公共事务和行政事务的庞大、复杂和专业化，政府已经没有足够的人力、时间、能力和财力上直接操作和管理教育中各项事务，于是将一部分行政权力，如拨款、各种评估委托给教育中介组织行使，借助中介组织的专业人才和专门知识来完成相应的教育管理，以提高管理的效率。而政府则应从社会经济活动的基本单位中跳出来，集中精力履行其微观规制和宏观调控的政府职能，切实提高工作效率，从而为教育事业的发展创造良好的法制、行政环境。
　　第二，是强化教育评估体系，推动信息公开，促进资源合理配置的需要。一个科学的评估体系，需要具备两个条件：一是具有专业的评估人才和完善的评估指标体系、评估程序；二是评估组织本身利益独立，能够站在一个中立、客观的立场上对各类竞争主体进行评估。在我国传统的评估体系下，评估机构多是由行政机关或者部分院校组成，评估者自身总是与被评估者有着千丝万缕的联系，难以从制度上保证其中立立场的可信性，从而在一定程度上影响了评估的科学性、客观性。因此，构建新的独立的教育评估中介组织，势在必行。值得注意的是，评估本身并不是目的，以评估促建设，才是我们的根本目标。这种促进，一方面体现在教育机构通过评估寻找自身差距，不断的改进自身工作，更重要的是，要通过评估推动信息公开。
　　客观的说，各类教育主体之间存在着严重的信息不对称现象。例如作为教育服务消费者的社会公众，面临教育资源的“稀缺化”，必须确保其选择行为的优化。因此，他们必须储备足够的信息资源，诸如“学校毕业生就业前景如何”、“师资水平如何”、“课程设置是否符合社会发展的要求”等等；而教育机构作为教育服务的提供者，必须通过各种方式了解消费者的需求，不断提高教育服务的质量，这样才能吸引消费者。如果双方之间存在严重的信息不对称或“信息失灵”，既会使消费者对教育服务质量心存怀疑，进而转移消费；也会使提供者由于无法提供理想的教育服务，从而在竞争中处于劣势地位。我们看到，近些年来，随着人们教育权利意识的觉醒，教育领域的诸多现象受到了社会的广泛批评，例如招生中的虚假广告、不实陈述等不正当竞争手段，教育经费分配的不平衡等等，或多或少都与相关领域的信息公开有关。为了消除这种信息不对称，如果由当事人直接去获取信息，就存在着一个交易成本的问题，当交易成本足够高时，当事人就会放弃这种直接获取信息的途径，而去寻求其他交易成本较低的途径，这就是中介组织存在的价值及其重要的功能所在。由独立的中介组织来进行评估、监督并推动信息公开，从而有效地促进教育机构之间的有序竞争，用市场化的手段促进教育资源的合理配置和动态调整，进而促进我国继续教育事业的持续、健康、高速发展。
　　第三，是推动共同治理，促进教育民主的需要。客观的说，我国传统的教育管理体制是一个高度封闭的体制，而政府则是其唯一的治理主体。教育民主关乎社会民主，而民主的条件之一就在于共同治理。教育机构中的教师和学生，既是管理对象，又是治理主体。只有充分调动广大师生的积极性，才能实现办学目标。而社会公众作为教育服务的消费者，为保护其权益不受侵犯，也必然要求参与共同治理，要求教育机构树立“公众本位”――消费者主权的现代教育理念。因此吸纳教师、学生及社会各界人士参与教育事务，听取他们的要求及建议，并接受他们的监督，是教育民主化的集中反映。无论是教师、学生还是公众，他们都认为有权参与学校管理及其它事务，并能发挥作用。同时，他们还成立自己的团体来维护这种权利。这便是教育中介组织生存的土壤之一。
　　第四，是加强协调，促进教育行业自律自为的需要。教育中介组织作为一种中介服务行业，组织管理应以行业自我管理和行业自律为主。通过建设教育行业协会等协调性的中介组织，可以有效的促进教育机构之间的交流、沟通，使他们共同提高水平，加强自律。
　　第五，是落实“人才强国”战略，构建终生学习体系的需要。在信息爆炸的时代，知识更新速度不断加快，学习越来越成为一个人终身的事情。如何不断的充实自己，不被社会所淘汰，成为每一个在职工作人员的当务之急，这也正是继续教育的使命所在。一个人应当如何规划自己的学习时间、学习内容、学习方式，需要咨询；什么样的教育机构质量优秀，信誉良好，需要评估，各类培训机构如何相互交流，加强自律，共同提高，需要协调……这一切，都离不开各类专业化的中介组织。如果说，我国传统的教育管理 体制的一个不足之处就在于教育行政机关扮演了过多角色以致承担了不能承受之重，那么，在面临知识经济的挑战，迎来构建终身学习体系的历史契机的时候，我们不应重蹈覆辙，就让专业化的中介组织去做一些它们能够并且应当完成的工作吧。
　　
　　二、教育中介的类型
　　
　　目前，我国继续教育领域的中介组织多种多样，依据不同的标准，可以作出不同的分类。类型的不同，决定了我们要针对不同的特点，采取不同的对策和措施对其加以引导和规范。当然，任何分类都具有一定的理论色彩，现实中的中介组织，可能同时属于多种类型，这并不意味着我们的分类失去意义，而恰恰证明我们需要更为深入的分析，从而寻找对策或做出取舍。
　　(一)从组织功能看，可以分为三大类。一是研究咨询型中介组织。例如我国的教育发展研究中心，德国的联邦和各州教育规划和科学促进委员会等；第二，评估鉴定型中介组织。在美、英、法等国有较多的此类中介组织。但在我国，目前评估的主体仍然是以政府为主。虽然部分地区开始出现了半官方的教育评估院，但是真正独立的专业化的评估机构还几乎没有建立，第三，社会服务型中介组织，例如各种出国留学服务中心、高校人才交流中心等等。
　　(二)从营利目的看，可以分为营利性与非营利性。这种区分的要害在于，营利性的中介组织所需的监管力度更大。考虑到教育是关乎人才培养的百年大计，教育行业也是社会广泛关注的热点，必须谨防部分中介组织在短期经济利益的驱动下，背离中立、公正的立场，进行虚假评估，虚假信息披露等破坏性行为。毫无疑问，对待营利性的中介组织和非营利性中介组织，从监管力度、监管方式、职能设定等方面都有着很大不同。
　　(三)从业务关联看，中介组织大体上可以分为三类。一是协调政府和教育机构之间的关系，例如我国一些带有行政色彩的教育行业协会；二是协调教育机构与教育机构之间的关系，例如一些独立的评估组织、教育机构自发成立的行业协会等，他们往往从事专业评估、经验交流等活动，对于教育行业整体水平的提高发挥着重要作用；三是协调教育机构和市场、社会公众之间的关系。例如社会上大量的留学中介，他们提供国外大学的相关信息，接受学员的咨询，代办相关手续等，在某种意义上成为了国外教育机构的招生代理。
　　(四)从组织形态看，可分为法人组织和非法人组织。这其中我们尤其需要关注的是在工商管理机关登记注册的营利性法人。以留学中介公司为例，按照我国法律的规定，它们以公司财产承担有限责任，然而一旦其发生虚假陈述、诈骗等行为，给公众带来的损失往往是无法弥补的。事实上，在这一领域不时发生一些违规事件，严重影响了中介组织的社会形象，也在一定程度上影响了教育事业的顺利发展。
　　在现实中，一个中介组织可能同时符合几种分类标准。需要考虑的是，中介组织本身是否可以同时提供教育服务，即从事教育业务?笔者以为，正如前文所述，中介组织的灵魂在于其独立性，因此它可以承担多种角色，但是在各种角色之间不应当出现利益冲突。以从事评估业务的中介组织为例，在某种意义上，它所从事的是类似“裁判员”的角色，而如果它自身也提供教育服务，那么它同时也是“运动员”。如果说我们的政府改革的目的之一是避免政府既当“裁判员”又当“运动员”的话，我们有什么理由把这同样的角色交给中介组织呢?我国有相当一批中介组织其实是某些单位的附属组织，其自身或者上级单位在同时从事多种业务，这种角色上的冲突着实堪忧。
　　
　　三。我国教育中介目前面临的问题
　　
　　尽管我国教育中介组织的存在和发展有其必然性，并且正在发挥越来越大的作用，但是由于多种原因，其在发展中仍然存在着诸多问题，困扰甚至阻碍着各类中介组织的健康发展。
　　(一)相关的政策法规不完善，独立性较差。目前，我国在教育中介组织方面的立法相对滞后。中介组织的法律地位如何，政府与中介组织的关系如何，中介组织的活动应当遵守哪些规则，迫切需要政府通过政策、法规的形式予以明确。而且教育中介组织最基本的特征就在于它的独立性，其运作应是自主的，所连接的两端不可随意干涉其执业行为。教育中介组织不听命于任何一端，不受任何一端的控制，处于“中间人”和“裁判”的位置，它必须以事实为依据，以法律为准绳，不偏不倚、客观公正、维护公平竞争的原则，保持中立和公正。然而，从历史沿革来看，我国有相当一批中介组织是脱胎于政府部门或事业单位的，有的至今仍然是事业单位，同政府有着千丝万缕的联系，其运作机制缺乏自主性。这一方面使其具有了相当的权威性，另一方面，也在一定程度上损害了其独立性，难以摆脱政府的干预。
　　(二)工作定位不准、职能不清，专业性凸现不足，服务水平不高。以评估类的中介组织为例，我国现有的评估多为终结性评估、验收，其结果往往是一种合格与否的判断或者资质证明；而实际上，只有以诊断为主的形成性评估才能为政府和教育机构的决策提供依据，帮助其寻找差距，查明原因，明确目标，促进发展。而且教育评估是专业性和技术性很强的实践活动，它是以高深而专门的学问为支撑的，对其成员的基本素质、知识结构学历层次都具有较高的要求，一般都是由各方面的专家组成的。这些专家可能是学科专家，也可能是评审专家。然而，一些评估中介组织所组织的评估活动不仅缺乏专业性人员，而且大多是临时性质的活动，往往局限于被动的完成其上级组织或第三方交给的任务，具有比较大的或然性，即使聘请一些专家到场，其专业实力也无法与经过多年苦心经营而积累起雄厚实力的评估中介组织相匹敌，从而在相当程度上造成了服务水平低下，影响了评估中介组织的形象。
　　(三)缺乏社会信赖，亟待规范组织行为。客观的说，目前我国社会整体上还缺乏对中介组织的信赖，部分中介组织的社会形象甚至比较恶劣。造成这种状况的原因，既有人们本身的认识问题，即长远以来，人们对中介的作用和合理营利缺乏认同；另一方面，也与部分中介组织惟利是图、弄虚作假有着密切的关系。鉴于此，应当大力加强对中介组织的监管，对中介组织自身进行定期的评估并将结果及时公布，把不合格的中介组织驱逐出教育行业，奖优罚劣；强化中介组织的专业化水准，完善各项工作程序，以确保其公正性和科学性；同时，要完善对中介组织的责任追究制度，将其行为与责任联系起来，从而督促中介组织自身加强自律。
　　(四)缺乏必要的资金支持。对于众多的非营利性中介组织来说，资金是一个很大的问题。不难理解，资金的制约在相当程度上会影响中介组织的独立性，当中介组织需要对向其提供资金的机构进行评估时，我们有多大把握它仍然能够保持中立、客观和公正呢?当然，中介组织面临的这一问题，几乎是所有非营利性组织面临的共同问题。可以采取如下方法解决：1、应当承认和允许有偿服务(这与非营利性并不 矛盾)，培养其自我维持、自我积累的内在能力；2、应当扩大中介组织从非财政渠道筹集资金的能力，例如吸引各类捐赠，与公益性基金会合作等；3、要在筹集资金和中介业务之间构建起制度的防火墙，例如捐资者在特定情况下的回避制度，必要的工程程序例如评估标准、指标体系等等，做到资金来源透明、资金使用透明、工作过程透明、工作结果透明。
　　
　　四、两点思考
　　
　　以下是笔者结合自己的工作实践，针对我国继续教育领域的中介组织存在的两个相关问题所进行的思考，不成熟之处，还请领导和专家们指正。
　　
　　(一)中介组织的法律形态问题
　　
　　在一个成熟的市场经济国家中，法律应当是裁决各类主体行为的准绳。在依法治国观念日益深入人心的大环境下，我们对中介组织的规制也应当采取法律手段。其中首先需要考虑的就是中介组织的法律形态问题。例如是否法人?
　　如前文所述，法人尤其是公司，以法人财产承担有限责任，在因其自身的欺诈行为给他人造成损害的情况下，不利于受害者寻求充分的赔偿。笔者以为，教育领域自身的特点和中介组织活动的特点决定了它与一般的民事、商事活动不同，因为服务提供方和服务消费方之间存在着严重的信息不对称，不宜简单假定社会公众有条件、有能力进行充分的自我救济。在很多情况下，应当扩张中介组织承担责任的范围。实际上，按照法律规定，律师事务所等中介机构应当采用合伙等组织形式，从而排除其有限责任。笔者以为，这种制度性安排值得借鉴。当然，承担不同职能的中介组织，在承担责任的范围方面也应有所区别，可以分别做出相应规定。
　　
　　(二)中介组织在提高资金利用效率方面的作用
　　
　　当前我国继续教育领域的一个严重问题是经费匮乏，国家、企业和个人向继续教育的投入严重不足。在这种情况下，如何更加合理的配置资源，实现效益最大化，是一个重要课题。传统上，教育的经费多由各级政府分配，但是尽管政府将纳税人的钱越来越多的投入到教育领域，但这与教育产品质量的改善却并不成正比。在某种意义上，消费者缴纳了学费，政府给予了拨款，就已经预先设定了教育机构受益的多少，这时，改善教育服务质量的主动权就掌握在了教育机构手中，而不是在消费者手中，使得公众与政府对教育机构的制约比较有限。我们可以看到，近些年来公众要求政府增加拨款的透明度，以及要求教育机构对其经费的使用做出说明的呼声不断高涨。在这种情况下，充分发挥中介组织独立、公正的评价功能，使其在拨款方面发挥重要作用，就成为一条有效配置稀缺教育资源的途径。政府可以将经费不再直接分配给教育机构，而是经由中介组织，在对教育机构进行中立、公正评估的基础上，分配经费。当然，为使其有效运作，必须要明确它的独立法人地位，尤其是要使其成为公法人，从而有效避免其活动受政治因素的影响并承袭传统行政机关的某些缺点；再者，明晰其与政府之间的法律关系，即明确其与政府之间的权限分工，划分各自的活动范围，确保政府不得侵犯其依法享有的管理权力，同时也便于政府对其活动进行监督管理；最后，这种中介组织还必须接受教育服务的消费者――公众的监督。其成员应当涵盖政府官员、专家学者、企业界人士、公众代表等等。在英国、香港等地，都有不少类似的机构。
　　1、对于教育中介组织的定义和内涵，从不同视角出发，有不同的观点和表述。总的来说，它是在教育机构和其他社会主体之间活动，从事咨询、评估、鉴证、监督等工作的组织。
　　2、笔者认为，由于多方面的原因，我国教育行政机构更为重视传统的学历学位教育，对于继续教育的重视程度相对较弱，使得在这一领域中政府的介入也较少，使得包括中介组织在内的各类机构在继续教育领域中比在中等教育、高等教育中更为活跃。当然，继续教育所涵盖的范围非常广，在成人学历学位教育和职业培训等不同领域中，行政机构的关注程度也有所不同。总的来说，在培训领域政府的介入更少，相应的，在这一领域中，教育中介组织的活动空间也就更大。
　　3、这里所说的营利性，是从是否将剩余收入分配给投资者的角度加以区分。一个组织，如果他的收入在扣除成本、费用等后仍然有结余，但是并没有进行分配，而是留存于组织自身，进行自我积累、自我发展，那么它是有盈利的，但是并非营利性组织
　　4、在法人组织中，又可分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和工商企业法人等。中介组织可以成为后三类法人。不同性质的法人在税收、财务管理制度等方面有很大不同。其中，尤其值得关注的是工商企业等营利性法人。
　　5、如前所述，对于不同类型的中介组织，宜有所区别，分别规制。加强立法，并不意味着要出台一部涵盖一切的单行法律法规。关于立法技术的问题，本文不做更多讨论了。
　　
　　作者单位：清华大学继续教育学院
　　[责任编辑：李震]