公民能否成为违宪主体之辨析:公民能否成为违宪主体

　　摘 要：宪法是国家的根本大法，是公民权利的保障书。宪法规范可以在多大范围适用、宪法的效力范围及于何处，相当程度上取决于对违宪主体的认定。宪法学研究和司法实践所提供答案的多样性和复杂性表明了我们对这一问题的探讨和研究并不成熟，分歧多于共识。由于篇幅所限，笔者在此仅就公民能否成为违宪主体，尝试从宪法规范的特征、宪法的功能、宪法责任能力、司法实践等几个角度进行论证辨析。
　　关键词：宪法 违宪 公民 违宪主体
　　
　　宪法是国家的根本大法，是公民权利的保障书。宪法规范可以在多大范围适用、宪法的效力范围及于何处，相当程度上取决于对违宪主体的认定。违宪主体有哪些，学术界并未达成共识。学者在定义“违宪”概念时的不同观点表明了其对违宪主体的不同理解，这一概念的代表性观点有：“违宪是指国家的法律、命令、行政措施和法规以及国家机关或者公民的行为与宪法的原则与内容相抵触”①；“违宪通常是指国家机关、社会团体、企业、事业单位及其领导人以及公民的行为，与宪法的原则或内容相抵触”②；“所谓违宪是指一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织所制定的各种行为规范以及它们所实施的公务上的行为和上述机关、团体组织的领导人在履行职务中违反了宪法的规定”等③。可见，在谁具有违宪主体资格的问题上，学者们通常认为应在国家机关、武装力量、各政党、社会团体、企业、事业单位及其领导人、公民个人等对象主体中选定，但此范围究竟有多大并无定论。对于公民能否成为违宪主体，学术界还未达成共识。
　　宪法作用于公民和国家是有区别的，对公民基本权利加以规定与保障，而对国家权力则加以限制和制约。经由真实的意思表示，公民可以放弃自己的合法权利，因此公民不可能因为不履行其基本权利而导致违宪。相反，国家则有可能因为其行使的权力范围和程序超出了宪法的限制，而导致违宪行为的发生。宪法要保障公民的基本权利，必须以限制国家公权力为主要的方式。宪法中规定的公民基本权利大致可以分为两种，一种是由公民与国家之间发生的法律事实而产生的权利，如选举权、监督权等，这些权利的实现，必须以公权力的介入为前提；另一种是基于公民之间的法律事实而发生的权利，如平等权、人格尊严权等，这种权利只要不受到他人的非法侵害，公权力就不会介入其中。
　　上述的第一种基本权利，由于其中公权力介入的必然性，必须通过宪法和宪法性法律对公权力进行限制和制约，以防止其侵犯公民的基本权利。但除了行使公权力的国家机关和授权组织，公民也可以通过自身的行为，妨碍这种法律事实的产生，进而侵犯公民相应的基本权利。比如某公民通过暴力威胁，阻止其他公民投票选举人大代表，即是通过侵犯公民的人身权，妨碍公民参加选举这一法律事实的产生，进而侵犯公民的选举权利。而通过贿赂选民等方式阻碍选民真实意思的表达，也可以依此解释。公民在上述行为中，事实上首先违反的是规定公民某种权利的具体法律，并不是一种违宪行为。而公民如果因自己的行为侵犯了其他公民的上述第二种基本权利，就是两个平等主体之间的私法关系，不应该由宪法去直接调节，而应当以相应的具体民事法律规范进行调节。
　　因此，笔者认为公民不能作为违宪主体，将尝试从以下几个方面进行阐述：
　　
　　一、从宪法规范的特征来看，不能把公民看作是违宪主体
　　
　　宪法规范只规定了假定和处理，没有规定违宪的制裁，具有“无具体惩罚性”或“无制裁性”，公民违反宪法的行为只能由宪法的下位法加以规范和处理，他们的“违宪”行为其实只是普通的违法行为，没有必要上升到违宪的高度来对待，更没有可能依据宪法规范追究公民的责任。因此，不应把公民视为违宪主体。宪法学者们普遍认为，宪法的功能就是对“权力”和“政府活动进行限制”。④
　　权利与权力是宪法的主要内容，二者也是宪法学的一对基本范畴。但是，权力与权利却处在不对等的地位，因为二者在性质上有很大的不同：公权力以集中的、有组织的国家暴力为后盾，天生具有侵害性倾向，容易超越法定的界限对私权利造成侵害，处于强势地位；而私权利则是分散的，因而是弱小的，处于弱势地位。宪法只有在有效地规束住公权力之后，宪法这一张写着人民权利的纸才能成为人民权利的保障书，保障权利是宪法限制权力的终极目的。按照上述理解，宪法的基本内容都可以理解为是对公权力的限制，宪法对公权力的授予同时也表明了公权力的有限性；宪法对公民基本权利的宣告，与其说公民因此而获得了某些权利，还不如说它是给公权力设置的禁区。“公民的基本义务，与其说是公民为某种行为的必要性，还不如说它是公权力不能回避的领域。”⑤可以说，宪法的基本内容同宪法的功能都体现了对公权力的防范和制约，因此，违宪行为的主体只能是公权力主体，而不能是公民。
　　
　　二、从宪法的基本功能来看，不能把公民看作是违宪主体
　　
　　考察宪法的基本功能是我们界定违宪主体的客观基础。众所周知，宪法的产生与控制权力的理念息息相关。几百年前，人类深感于权力的暴政与专横带给个人与社会的侵害与灾难，因此设计了一套效力至上的规范、制度来约制权力的任性与肆意，使权力在这一规范的监控之下有限度地运行，这就是宪法作为特殊法规范的基本功能。无论是英国不成文宪法的形成，还是世界上第一部成文宪法――美国宪法的问世，均印证了这一理念。到了今天，世界上大多数国家拥有自己的宪法，人们经过对其长达几百年的应用和实践，对宪法的精神与价值有了更深刻、更本质的理解和阐释，但宪法控制权力的基本功能并未发生改变。
　　权力之含义首先以强大的国家权力为代表，控制国家权力是权力控制的首要意旨。依据宪法规范实现的直接目的不同，我们可以从两个层面来理解宪法的这一功能：一是针对自成体系的国家权力系统而言，宪法意在保障、规范国家权力的合法化运行，控制国家权力行使的限度。宪法对不同性质权力的职权范围一一明确、加以界分，旨在保障各权力独立、有效地行使，不受其他权力的干涉与侵犯，最终将国家权力系统的运转控制在宪法允许的合理限度和正常状态下；一是针对国家权力通常所指向的对象公民基本权利与自由，宪法运用在其文本中规定国家权力之范围的方法实现了对国家权力与公民基本权利与自由的划分。因此，宪法对关于国家权力职权的规定看似是赋权性质的，实质是限权性的，国家权力的正当行使以不侵犯公民基本权利与自由为界限。无论从何种层面来理解宪法的基本功能，关注并警惕国家权力的存在与运行始终是宪法司职所在。“国家机关作为国家权力的主要行使者，非经其意志或作为，无法发动行使国家权力。”⑥因此，控制国家权力的核心是控制国家机关权力。国家机关行使的任何一项权力只有在宪法规定的权限之内，按照法定的程序运行才是正当的，反之就可能构成违宪。国家机关、特定的社会组织具有违宪主体资格，但其主要领导人是否具有违宪主体资格，学界对此有争议。领导人的职务行为可能构成违宪，但应视为机关或组织行为而非个人行为，违宪的主体仍是国家机关或特定组织而非领导者个人。这是因为，领导人职务行为的效力实质是公权力发生作用的结果。不借公权力，这些行为没有效力来源，也不产生任何效力。其次，领导人职务行为对外代表的仍是国家机关或组织行为。一旦该行为被认定为构成违宪，对该行为承担宪法责任、提供救济的仍是国家机关或社会组织而非个人，个人既无能力也无可能承担这一结果。例如在我国，国家主席颁布法律的权力是直接依据宪法的，国家主席如不履行该项权力构成违宪，承担宪法责任的违宪主体是国家主席这一机关单位而非时任国家主席的个人。
　　
　　三、从宪法责任能力来看，不能把公民看作是违宪主体
　　
　　认定某一行为违宪的根本目的在于为基本权利遭到侵害的当事人提供宪法救济，而追究违宪者的宪法责任是实现宪法救济的基本途径。因此，具备宪法责任能力是享有违宪主体资格的基本条件。对于不具备宪法责任能力者实施的行为，因为无法令其承担宪法责任，所以被侵害的公民权利得不到救济，对其行为违宪与否的审查也就丧失了实质的意义。
　　同法律责任相比，宪法责任具有特殊性，这源于宪法规范与法律规范是两种不同性质的法规范。两种规范的区别首先表现在调整对象的不同：法律规范调整广泛的社会关系，而宪法规范只调整特定的社会关系，即宪法关系；其次，因为特殊的调整对象，宪法规范中也包含了特殊的制裁方式。法律规范中规定的制裁方式一般表现为追究违法者的行政责任、刑事责任、民事责任。在宪法规范中找不到这些法律责任的形式，各国宪法典中一般明确规定的制裁措施有：撤销、宣布无效、在具体案件中拒绝适用、罢免、弹劾。我国宪法第62、63、67条中对追究宪法责任的制裁方式也有相应规定。
　　从是否具有承担上述宪法责任的能力角度来分析一个对象能否具有违宪主体资格，“国家机关具有宪法责任能力，如果对其行使公权力行为作违宪的判断，它有能力承担这一宪法后果。”⑦而特定的行使公权力的社会组织当中，典型的如政党、授权或委托的行政组织同样具有承担上述形式的宪法责任的能力，对其作出的违宪判断可以产生实际的意义。因此，从宪法责任的能力角度来分析，国家机关、特定社会组织的违宪主体资格也是成立的。公民个人则不具有这种能力。即使对某一公民行为做“违宪”的判定并令其承担宪法责任，以个人的能力是无法承担这些责任的。如果侵权公民不能承担宪法责任，被侵权方的权利得不到救济，违宪的审查结果就没有实际的意义。因此，把公民作为违宪主体是不合适的。
　　
　　四、从权力与权利的归责原则来看，不能把公民看作是违宪主体
　　
　　确定公权力主体的违宪责任是根据“弃权者渎职，越权者无效”的归责原则进行的，这一原则所蕴含的是单一的“质”的标准，即只判断公权力是否违宪，而不管违宪的程度如何。权力主体的违宪责任是非常容易确定的。
　　宪法所宣告的公民的基本权利，对于公民的人身具有不可缺乏性、不可转让性，但公民却无法依据宪法行使这些基本权利。比如，大多数宪法都规定公民有结婚的权利和自由，但是公民如何缔结和终止婚姻关系，宪法并没有回答。夏勇：“通俗言之，杀人侵犯公民生命权，但普通公民杀人只受刑法追究，不受违宪追究，但立法放纵杀人则属违宪，须受违宪追究。”⑧
　　可见，宪法对公民基本权利的宣告，并没有为公民实现这些权利提供确定的行为模式，因而宪法对公民的行为是否违宪无法作出恰当的判断。由于公民法律责任的确定，不仅需要质的标准，更需要量的标准，因此，即便将公民视为违宪主体，也难以确定其违宪的法律责任。
　　
　　五、在司法实践中，不能把公民看作是违宪主体
　　
　　在备受各方关注的“山东齐玉苓诉陈晓琪侵权案”中，就此案由最高人民法院所作的批复以及黄松有法官就这一批复撰写的文章《宪法司法化及其意义》表明了司法界的观点。在黄松有文章中，他认为，“本案是因公民受教育权受到侵害而产生的宪法上的纠纷……陈某实际上先后侵害了齐某的姓名权、教育权以及劳动就业权三种不同的权利，最高人民法院从本案的实质出发，认为齐某主要受到侵害的是公民的受教育权……本案当事人的受教育权属于民法理论难以包容的权利，明显属于宪法规定的公民的基本权利”。⑨
　　上述权利显然是对我国宪法中规定的公民受教育权的具体描述。在这些权利中，有的属于财产性质的权利，如获得奖学金、贷学金、助学金的权利等；有的则属于救济权，如对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利等；还有的属于人格权性质的权利，如在品行上获得公正的评价权利等。
　　由此观之受教育权是一种内容广泛的权利，它既涉及公民的财产权，也涉及人格权。而其中除了第四点“对教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”之外，其他具体的权利规定都是要基于公民与国家之间发生的法律事实，也就是属于上述第一种基本权利的范畴。国家权力不介入，则公民的基本权利就无法实现，而国家权力的非合宪介入，也会导致公民权益受损失。而陈晓琪作为一名普通的公民，当然不可能操纵公权力来侵犯齐玉苓的受教育权。她只能通过侵犯齐玉苓其他的人身或财产权利的违法行为，妨碍齐玉苓被学校录取这一法律事实的产生，进而使齐玉苓的受教育权受到损害。
　　司法界通过审理具体案件实践性的认定了公民个人的违宪主体资格，对司法界的这一观点与做法，认可与否定者皆有之。除理论的研究与实践的做法外，我国宪法文本的规定似乎也可以提供这一问题的答案：我国宪法序言、宪法第5条、宪法第53条对下列内容进行了规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，“任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”。因此，依据我国宪法规范也可以产生一种判定违宪主体的思路是：宪法规范中涉及的这些主体违反宪法的原则与规定应构成“违宪”，亦即这些主体应具有违宪主体资格。
　　在山东齐玉苓诉陈晓琪侵权案中，将公民作为违宪主体加以诉讼是不恰当的。正如上述所说，陈晓琪侵犯的是齐玉苓的姓名权，而通过对齐玉苓姓名权的侵犯，阻碍了她按法定程序接受教育，进而侵犯了她的受教育权。
　　由此可见，宪法保障的是公民的权利，限制的是国家的权力。尽管我国宪法中也规定有公民必须履行的基本义务，但那大多是政治性的义务，不会在普通的民事案件中出现，对于不履行基本义务的行为，其他部门法中也都有相应条款加以制裁，构成的是刑事或一般违法行为，不构成违宪行为。既然公民的行为不能构成违宪行为，自然也谈不上公民会成为违宪主体。
　　国家机关是违宪主体，但其行使公权力的行为是否真正构成违宪，视对其进行何种审查而定。只在必须运用合宪性审查才能充分救济公民基本权利与自由的情形下，国家机关才违宪。否则，运用合法性审查方式即可充分救济权利，国家机关的行为构成违法，而不是违宪。同样的方法也适用于具有违宪主体资格的几类特殊社会组织，判断其行为是否违宪的关键首先在于确定应否对其进行合宪性审查。所以，公民个人不应获得违宪主体资格。
　　
　　注释：
　　①肖蔚云：《宪法学词典》，北京大学出版社1982年版，第135页。
　　②赵喜臣：《宪法学词典》，山东大学出版社1998年版，第144页。
　　③马岭：《关于违宪的几个理论问题的探讨》，《当代法学》1998年第3期。
　　④陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第292页。
　　⑤张友：《宪法论文集》，群众出版社1982年版，第178页。
　　⑥张千帆主编：《宪法学》，法律出版社，2004年版，240页
　　⑦王广辉：《比较宪法学》，武汉水利电力出版社1998年版，第214页。
　　⑧夏勇：《中国宪法改革的几个基本理念问题》，中国社会科学2003年版，第132页。
　　⑨黄松有：《宪法司法化及其意义》，《人民法院报》2001年8月13日。
　　
　　参考文献：
　　［1］肖蔚云.宪法学词典.北京大学出版社，1982版.
　　［2］赵喜臣.宪法学词典.山东大学出版社，1998年版.
　　［3］马岭.关于违宪的几个理论问题的探讨.当代法学，1998年第3期.
　　［4］陈新民.德国公法学基础理论.山东人民出版社，2001年.
　　［5］张友.宪法论文集.群众出版社，1982年版.
　　［6］张千帆.宪法学.法律出版社，2004年版.
　　［7］王广辉.比较宪法学.武汉水利电力出版社，1998年版.
　　［8］夏勇.中国宪法改革的几个基本理念问题.中国社会科学，2003年版.
　　［9］黄松有.宪法司法化及其意义.人民法院报，2001年8月13日.