【农民转移背景下农村置留土地的管理利用问题探析】 土地确权就是个坑

　　土地作为农业投入的四大要素之一，对于一个国家的农业发展无疑具有重要的作用。国土资源部的调查显示，我国每年撂荒的耕地近3000万亩，这种大规模的闲置浪费对于我国粮食生产综合能力提高和农业生产的全面发展具有严重的负面效应。尤其是在目前耕地资源严重稀缺的情况下，这种现象对于那些耕作质量和综合生产能力正在持续退化的耕地而言无疑是雪上加霜，同时也让那些投入了大量的人、财、物力进行土地整理而有所起色的新开发耕地和改良耕地再次面临“返贫”或“被抛荒”境遇。基于这样一种现实，笔者对各地大量土地利用管理的案例进行了考察，尤其对农民“非农化”转移就业 “大迁移”过程中置留下来的土地的管理利用问题进行了探讨，以期为相关政策制定提供指导性建议。
　　一、农村置留土地管理利用的特征分析
　　目前，我国由于固有的家庭联产承包责任制政策、耕地承包权30年不变的政策以及相关土地流转政策相互交织在一起，使得我国农村土地经营管理和利用模式都在急速地发生着变化，而由于农民“非农化”转移就业置留下来的土地在管理利用方面凸显出以下几个明显的特征：
　　管理主体多样化
　　青壮年劳动力的“非农化”转移就业，将本应承担的农业生产经营责任以家庭为单位转嫁给留守在农村的老弱妇孺，这些老弱妇孺构成了农村置留土地管理利用的第一大主体。同时，伴随着农业现代化发展以及从国家到地方政府层面对农业规模经营的鼓励、土地流转政策的日臻完善，一些农业企业、农民合作经济组织、土地流转合作社、生产大户和种植能手逐渐成为农村置留土地管理利用重要而且极具活力的生力军。
　　利用模式多样化
　　由于不同的农地利用主体在个人认知、经验、技能等各方面素质条件的差异，农村置留土地利用模式也呈现多样化的趋势。对那些家庭老弱妇孺为主体经营的，更多地表现为以满足家庭自给需求为主要目的的家庭规模的经营和相对粗放的土地管理利用模式；对于种植大户或者种植能手而言，主要表现为以农业种植业作为家庭主要收入来源为目的的一定程度的规模经营和高度集约化的土地管理利用模式；对于部分农业企业和农民合作经济组织而言，表现为以追求组织层面最大利润为目标的集约化管理利用；而对另一部分农业企业和农民合作经济组织而言，它们和大部分的土地流转合作社一样，以赚取直接的土地收益为目的，通过对这些农村置留土地的转租倒包等方式，一方面整合了当地分散的农地资源，另一方面为农地的规模经营和增产增效创造了有利条件。
　　土地流转趋势趋于明显，流转形式呈多样化
　　多方的案例考察和分析结果显示，农村置留土地流转数量呈逐年递增的趋势，流转形式上农地分散流转、集中流转和中介流转等各种形式并存。对于农地的分散流转大部分是在农户之间自发进行的，流入和流出主体的选择认定在一定程度上符合费孝通先生所提出的“差序格局”的规律，即那些无偿的或低成本流转发生的频次按照父母、兄弟、朋友、邻里等次序依次递减，但是随着土地流转概念日益深入人心，以追求经济利益最大化为目的，发生在普通农户和种植能手或经营大户之间以契约为基础的“正规”流转最近几年间有明显增加的趋势；集中流转的土地流入主体更多表现为农业企业和农民合作经济组织，通过他们实现了土地集中和规模经营，而且这种流转模式在很多地方占据着主流的地位；中介流转主要是通过农村土地流转合作社进行的，通过它在小范围较高水平上实现了农村经济资源的引流式重组。
　　二、农村置留土地管理利用的问题分析
　　在上述各类特征日益凸显的情况下，深入的考察和访谈也暴露出了目前农村置留土地管理利用方面存在的诸多问题，突出表现在以下方面：
　　（一）撂荒和不作为的土地管理利用现象依然普遍存在
　　实地考察和农户访谈的结果分析显示，农村置留土地实行撂荒和不作为式管理还是一种普遍现象。原因主要有三个：一是留守家中的劳动力不足以担负家庭全部农地的耕作管理任务，所以通常就采用就近耕种或者择优耕种的方式，从而导致离家较远或者耕作质量偏差的土地被撂荒的现象；二是留守家中的劳动力（以老弱妇孺为主）的劳动能力相对较差，在耕地分布比较分散和比较多的情况下，以保障全家人口粮为基准目标对大部分家庭耕地只进行播种和收获两个环节的劳动，而对作物生长期间的管理置之不理，从而导致这些家庭农地生产能力也很低；第三，一部分置留下来的耕地由于位置比较偏僻、地形比较复杂等自然原因无偿地交由他人进行耕种都没人要，只能撂荒；第四，有些非农化就业举家离乡的农户由于土地流转无门而导致的撂荒。
　　（二）传统管理利用方式依然占主流，整体效率不高
　　总体上而言，目前我国农村由于农民非农化转移就业置留下来的绝大部分还是以家庭小规模的分散经营为主，以种植大户、种植能手和依托合作组织等进行规模经营和规范化、标准化管理利用的尚在少数。在这种情况下，农地利用管理主体在数量、质量和农业生产技能操作水平等方面总体水平偏低，土地整体能力和效率不高。
　　（三）土地流转渠道不畅
　　改革开放以后，随着我国一系列农村改革政策的实施和历久弥新，在有些地方，原有的家庭联产承包责任制留下来的只有承包，而没有了联产，原有作为政治、经济和文化共同体的农村社区出现“分崩离析”的局面，“熟人”社会应有的信任机制流失，从而严重阻碍了目前农户之间的土地流转的顺利进行，增加了土地流转的成本。尤其是在我国土地流转的法律政策尚不健全，流转机制尚不完善的情况下，农民之间这种信任的缺失无疑是一种雪上加霜，成为农村置留土地合理流转的梗阻之一。
　　三、完善农村置留土地管理利用的对策建议
　　（一）从政策和法律层面上建立必要的惩戒机制，约束农地管理利用中的撂荒和不作为行为
　　纵观我国关于土地的相关立法和政策，还很难发现明确的关于农地撂荒和不作为行为的约束条款。而在一些发达国家，诸如英国，在这方面的监管却做得很到位。笔者在对英国，当地农场主的访谈中了解到，在英国租用或者买断到农户手中的土地，如果在特定的时期内不能够加以合理的利用和保护的话，政府就会对其强制性收回。从政策和立法层面上建立必要的惩戒机制，对土地不合理管理利用行为进行监管和约束，对保护耕地、提高耕地生产能力和改善农业生态环境至关重要。
　　（二）加快建立和完善农村土地流转的政策制度建设，使其有效地向种植大户、种植能手手里集中，强化农民专业合作社在农地整合方面的积极作用
　　随着我国土地流转政策的日臻完善和各阶层人员（包括农民）对农地流转认知程度的提高，种植大户、种植能手、农业企业和农民专业合作社经营管理的农用地数量在逐年攀升，而各种流转形式和具体的流转程序在各地的实践中也日益完善，然而农村土地流转的政策制度建设尚需进一步跟进，以弥补长期以来农户在农地流转过程中面临的信任缺失、违约等风险所造成的损失，这也必将对提高非农转移就业的农户置留下来的农地利用率发挥积极的作用。
　　（三）强化农村社区组织对当地农地管理的授权以完善农地管理利用的监督机制
　　中国农村以土地为主的产权关系是一种特有的内部化的村与户分享的“产权两级构造”，这种农地产权制度决定了我国农村土地在村社内部不完全的排他性和对外部村社的排他性共存的特点，决定了村级社区组织在管理和监督村社农地利用方面应有的责任和其它组织所不可替代的优势所在。然而，改革开放以来长期的分户经营使得社区组织，尤其是村委会在这方面的作用明显弱化，通过社区授权有助于增强村委会等社区组织在社区农地监管方面的意识和责任感，对有效地整合农地资源、遏制农地资源的浪费，以及弥补信任缺失对农地流转的阻碍等具有重要的作用。
　　（作者单位：1.2.河北农业大学商学院；3.河北省三河市农业局）