新旧红楼梦对比分析 新旧《档案馆收集档案范围的规定》的对比分析

　　摘 要：通过对新旧《档案馆收集档案范围的规定》的解读，从“规定”的发布形式、制定目的依据、指导思想和收集档案工作的主体、收集形式、收集内容、收集范围等七个方面进行了对比分析。
　　关键词：国家档案局九号令；档案馆；收集档案范围；规定；对比分析
　　2011年11月21日，国家档案局发布“第九号令”，公布了《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（以下简称“新规定”），那么，新规定与1986年的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》（以下简称“旧规定”）对比，有什么新的突破和不同呢？笔者谈点自己的看法。
　　1 发布形式
　　新规定是以国家档案局“令”的形式来发布的，旧规定是以国家档案局“通知”的形式发布的。根据《国家行政机关公文处理办法》第二章公文种类的规定，“令”适用于依照有关法律公布行政法律和规章，宣布施行重大强制性行政措施。“通知”适用于传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项。因此，从公文发布形式上来看，新规定发布形式的规格要比旧规定发布形式的规格高。从发布的内容事项上来看，按照《立法法》的规定，国家档案局第九号令属于行业部门行政规章，其规定的内容事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项[1]，其所规定事项的法律权威性和强制执行性也比旧规定要强。
　　2 制定目的和依据
　　新规定是依据《档案法》及其实施办法、《全国档案馆设置原则和布局方案》而制定的，其目的是“为了建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系，划定各级档案馆收集档案的范围”。旧规定是依据《档案馆工作通则》而制定的，其目的是“为了完好地保存和有效地利用党和国家的档案财富，把档案馆真正建设成为永久保管档案的基地，党和国家各项工作利用和研究档案资料的中心”。从制定目的和依据上来看，旧规定只是着眼于有效地保存和利用档案，把档案馆建设成永久保管档案的基地这个角度来规定收集档案工作的，已不完全适应我国档案事业发展现状和档案馆现实情况。特别是在近几年实施“以科学发展观指导档案工作”、建立“三个体系”、实施“三大战略”的前提下，旧规定的局限性和滞后性更加明显。而新规定站在全国档案资源体系框架建设的高度，划定各级各类档案馆收集档案的范围，并将其纳入法制化管理架构中，不仅标志着我国档案资源建设步入新的发展阶段，而且，完善了我国建设覆盖人民群众档案资源法规体系框架的基本轮廓。新规定的实施和导向性，必将对实施“三大战略”、全面加强“三大体系”建设起到积极的推动作用[2]。
　　3 收集档案工作指导思想
　　新规定收集档案工作的指导思想是“要贯彻科学发展观、以人为本的理念，在档案行政管理部门的监督指导下，按照统一规划、分级管理的原则，依法开展档案收集工作，将属于本馆收集范围的具有长久保存价值的档案收集进馆”。旧规定收集档案工作的指导思想是“在维护党和国家历史真实面貌的前提下，根据档案分级管理原则，将应该由本馆收集的一切具有历史凭证作用和科学研究价值的各种门类、各种载体形态的档案，完整齐全地收集进馆，建立内容丰富、结构合理的馆藏体系”。 从新旧规定的收集档案工作指导思想上来看，新规定有以下几个特点：一是体现了我国档案工作指导思想的演变。杨冬权在2010年全国档案局长馆长会议上指出：“十一五”期间，档案工作指导思想的突破前所未有，主要表现在“以科学发展观指导档案工作”，提出建立“三大体系”，实施“三大战略”[3]。从旧规定“在维护党和国家历史真实面貌的前提下”到新规定“要贯彻科学发展观、以人为本理念”的转变，正是我国档案工作指导思想突破、演变结果的反映。二是与“十二五”时期我国档案事业的主要目标任务相衔接。2010年，杨冬权在阐述“十二五”时期的主要目标任务时指出：“十二五”期间，凡是涉及人民群众的档案，凡是人民群众需要利用的档案，凡是对经济社会发展有用的档案，都要纳入档案资源建设体系，为此，各级各类档案馆要及时修订档案接收范围，注意把民生档案、重要二级机构档案、企业档案、驻外机构档案、电子档案等纳入接收范围，及时接收进馆；要以征集、交换、接受捐赠、接受寄存等形式，加强档案收集工作；要以馆际合并、合作、设立分馆、集中备份、馆室合作、信息合作、网络共享等形式加大资源整合[4]。新规定的指导思想正是基于建立档案资源体系基础之上而确立的，其实质是与“十二五”档案事业发展的目标任务相融通、相一致的。只有深入贯彻这一指导思想，并用以指导收集档案工作，才能深入、有效地开展收集档案工作，为档案资源体系建设奠定坚实的基础。三是确立了依法开展档案馆收集档案工作的指导思想。与旧规定相比，新规定将档案馆的收集工作纳入法制轨道，确立了依法开展档案馆收集档案工作的指导思想，这不仅是依法行政、依法治档工作的一大进步，而且，更有利于档案馆收集档案工作的健康有序开展。四是着眼于建设档案资源体系全局。旧规定的指导思想是着眼于馆藏体系建设，以“建立内容丰富、结构合理的馆藏体系”为指导。新规定的指导思想则是着眼于各级各类档案馆之间的档案资源体系建设，以统一规划、分级管理，“建设覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系”为指导，其全局性、宏观指导性更强。
　　4 收集档案工作的主体
　　在收集档案工作主体上，旧规定以各级国家综合档案馆为主体，突出各级国家综合档案馆对档案收集的主导地位。而新规定在构建“覆盖人民群众的、内容丰富、结构合理的国家档案资源体系，划定各级档案馆收集档案的范围”的原则下，将各级国家综合档案馆与各类部门、专业、企事业档案馆并列作为收集档案工作的主体，同时，又在规定具体的收集档案内容时，对国家综合档案馆有所偏重。这样的设计，既强调了各类部门、专业、企事业档案馆收集档案工作的主体地位，又突出了各级国家综合档案馆在收集档案工作中的主导作用，可以说，这是新规定在国家档案资源体系建设理念下的一种创新。
　　5 收集档案形式
　　在收集档案的形式上，由于旧规定形成于1986年，档案的所有权形式比较单一，只规定了接收和代管两种形式：一是针对国家机关、国有企事业单位形成的档案实行接收；二是对社会团体、集体所有制单位形成的档案经协商同意实行接收和代管。但随着我国社会的转型和所有制形式的多样化，档案的所有权形式也趋于多元化，旧规定的两种收集档案的形式已明显不能满足国家档案资源体系建设对收集档案工作的需要，为此，新规定在总结各地收集档案工作经验的基础上，增加了接受捐赠、寄存、购买等获取档案的形式，以满足建设国家档案资源体系和档案馆收集档案工作的需要。