[困局突破]司法查控困局

　　2007年3月19日，吉林大学在其校园网上就该校30亿元贷款偿还引发的财务困难向广大师生征集解决之道。作为中国在校生规模最大同时也是贷款额最多的高校，吉林大学的“自暴家丑”之举，犹如一石激起千层浪，将我国高校贷款问题推向社会各界关注的风口浪尖。
　　实际上，在此前刚刚结束的2007年全国“两会”上，人大代表及政协委员提交的有关高校贷款的提案达十余条。在一些省份的“两会”上，高校贷款更是以集体提案和联名提案的方式引起了地方省委、省政府的高度重视。
　　随着还贷高峰期的日渐逼近，如何偿还巨额贷款已成为压在中国高校身上的一座大山。可喜的是，危机当前，政府、高校、银行三方都已经积极地行动起来，为解决债务、化解危机寻找各种出路。
　　
　　政府买单
　　
　　2007年9月12日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，教育部周济部长在接受媒体采访时明确表示，对于高校债务，“从根本上来说，还在加大财政投入，我们准备将来从中央财政到地方财政对高校的生均拨款都会增加投入，逐步偿还基本建设债务。” 教育部长的这番话，显示了中央政府求真务实和勇于承担责任的一面，着实令人欣慰。
　　与中央政府一样具有胆识和气魄的还有广东省政府，在2007年广东省科学技术协会第七次代表大会上，广东省省长黄华华明确承诺，广东省省属高校贷款在政府已经持续贴息的基础上，所剩的130多亿教学设施贷款余额将由省财政在2007年内一次还清。
　　除了广东省政府以外，江苏、浙江、山东、河南、辽宁等省的教育主管部门在高校贷款的偿还问题上也表现得相当积极。辽宁省副省长鲁昕在题为《用科学发展观统领教育优先协调发展》的2007年全省教育工作会议上的讲话中，将“研究高校债务解决方案”作为该省必须抓紧解决的影响高校改革发展的首要问题提出。该报告指出：“高校债务问题，已引起国务院及教育部的高度重视，各级政府有责任、有义务帮助高校研究解决这一问题，并在全国率先探索出有效的解决途径。省政府已要求省教育厅、省财政厅对省属高校的债务规模、结构进行了调查摸底，目前正在制定具有可操作性的解决方案，力求通过多主体、多渠道、多方法、多措施，逐步减轻高校阶段性偿债压力。”
　　山东省委、省政府对高校贷款问题同样高度重视，王军民副省长在2007年全省高校党建工作会议上的总结讲话中，将“建立健全高校贷款预警机制，努力化解高校贷款风险”作为该省2007年高等教育工作的主要任务提出。在省委省政府的指导下，省教育厅、省财政厅和中国人民银行济南分行等与高校贷款有关的单位联手研究解决方案，先后召开多次座谈会，并邀请在“两会”上就高校贷款问题提案的提案人参与相关调研活动。
　　经过深入调研论证，山东省教育厅、山东省财政厅、中国人民银行济南分行、中国银行业监督管理委员会山东银监局于2007年8月20日联合制定了《关于认真做好高校贷款工作，推动高等教育又好又快发展的意见》，《意见》采纳了民盟山东省委和省政协委员的建议，出台多项举措解决高校债务问题。
　　这些措施有:切实加大政府投入，省财政逐步提高拨款定额，根据财力情况安排专项资金，用于补助高校基本建设和支持高校内涵发展；优化贷款结构，切实加强贷款管理，对高校贷款到期偿还实行“一校一策”差别化管理；加快推进土地资产置换，增强高校还贷能力；继续推进高校后勤社会化改革，利用市场机制，吸引民间资本、企业资金投入后勤社会化建设和管理，多渠道筹集资金。
　　同时，山东省教育厅、财政厅、山东银监局还将建立信息共享机制，定期发布高校贷款风险警戒线，超出警戒线的学校要制定具体措施，逐步使贷款降到警戒线以下。
　　除了政府的直接拨款和补贴之外，从教育部到地方各级政府在高校以土地置换收益还贷以及将高校贷款由短期贷款变更为长期贷款等其他解决高校贷款偿还问题的措施上也给予了很大的支持。总之，它们或直接拨款还贷、或给予政策扶持、或牵头协调各方，令危机四伏的高校还贷问题曙光初现。
　　
　　土地置换
　　
　　2006年10月，浙江大学位于杭州西湖边的103亩湖滨校区地块经过102轮的举牌，以24.6亿的价格卖给马来西亚“糖王”郭鹤年麾下的港资房地产开发公司――嘉里建设，进行商业地产开发。这笔24.6亿元的巨额土地出让收入经由杭州市财政统筹安排，拨给浙江大学17.6亿，杭州市政府获得7亿。
　　根据此前媒体披露的浙江大学前党委书记张浚生的表态，浙江大学负债17亿。其中主要是建设新校区的银行贷款约13亿，而地块出让的收入足以摆脱其近年扩张形成的十几亿的还贷风险。
　　所谓土地置换，根据有关法律规定，是指在城市发展过程中，利用级差地租置换土地改造老城区，加快城市发展的一种方法。如果将土地置换反映在高校贷款偿还问题上，则是指一些利用贷款在远离城市繁华地区建设新校区的高校，通过全部或部分出让原先位于市区尤其是繁华地段的土地，以土地出让收益偿还银行贷款的做法。
　　从现实来看，土地置换收益偿还贷款是当前中国贷款高校最普遍的做法之一，尤其是一些贷款额度较高的省份，如江苏、河南、辽宁、浙江、江西等，更是出现了全省性的土地置换风潮。
　　实际上，在笔者看来，在以上省份的土地置换风潮中，有三个细节值得关注：
　　一是江苏省和江西省规定的“置换出来的老校区将上市交易，并尽可能获得较高收益，收益主要用于偿还新校区建设债务”。一些地方媒体认为，这意味着今后当地政府不仅不在置换中“分羹”，还将帮助高校多赚钱。
　　二是按惯例本应由省教育厅发文的江苏省《省政府办公厅关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》（苏政办发[2005]83号文件）以及江西省《江西省人民政府办公厅关于切实做好我省公办高校老校区置换工作的意见》（赣府厅发[2006]37号文件），事实上却是省政府发的文。而河南省于2005年9月28日发布的《关于切实做好高等学校老校区土地置换工作的意见》，同样是由“高规格”的河南省教育厅、发改委、财政厅、国土资源厅、建设厅联合下发的。
　　三是江苏省规定的“凡需由学校缴纳给地方政府和有关部门的相关规费原则上予以免除”，江西省规定的“当地政府和有关部门对高校老校区置换过程中需由学校缴纳的相关规费予以免除”，河南省规定的“各地政府要及时将高校老校区土地出让所得资金按规定上交财政部分全额返还高校，用于新校区建设”等，意味着属于国家划拨土地的高校老校区在出售时，本应根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和相关法规向省市两级土地部门补交的出让金及其他相关规费，在以上省份高校老校区置换中被予以免除。
　　笔者认为，以上三个细节可以透露出这样一个信息：政府在高校还贷问题上扮演着十分重要的角色――政府不仅对高校还贷问题十分重视，而且还尽量地对高校还贷给予帮助，教育部也为此发出了支持高校以土地置换收益偿还银行债务的信号。
　　然而，此信号一发出，就在社会上引起了轩然大波。人们纷纷质疑：谁有资格卖学校的地？卖地收益如何分配？土地置换会不会演变成一场新的圈地运动？期间存在着怎么样的利益博弈？
　　2007年10月30日，国土资源部有关负责人表态，“按照现行法律规定，划拨土地转让或改变用途必须经依法批准，土地出让收入实行收支两条线管理，高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务”。
　　事隔一天，2007年10月31日，教育部负责人即针对性地表态：两部委的说法并不矛盾，高校对校园土地进行置换也会报政府相关部门批准，在地方政府的支持下进行，按规定按程序办理，并不是擅自转让。
　　2007年11月20日，教育部部长助理杨周复再次强调，高校土地置换过程都是经过正常渠道的，已经发生的高校土地置换都符合政府规定的程序和现有土地政策。必须说明的是，国土资源部的表态是针对高校土地置换过程中可能存在的违规行为，而非针对高校土地置换本身，更不是像人们所议论的那样“教育部唱红脸，国土资源部唱黑脸”。
　　尽管如此，国土资源部的表态还是为高校以土地置换收益偿还贷款敲响了一记警钟。在这记警钟背后，有一个值得人们思考的问题：在改革和发展过程中，如何协调高等教育和其他部门之间的利益关系。
　　高等教育作为一项具有公益性的非盈利事业，不仅处于优先发展的战略地位，而且确确实实为我国经济和社会的发展做出了巨大贡献。从这个意义上说，当高校陷入还贷危机时，无论是采取土地置换还是其他方式，各级政府以及不同的政府部门之间都应该相互合作，即便不从责任上也理应从道义上为高校提供救助。但在采取土地置换方式时，高校的一切行为都要符合法律和政策的规定，同时还要走集约之路，不能因为债务问题而滥用“权利”。
　　
　　债务重组
　　
　　我国高校贷款资金主要用于新校区建设，由于基础设施建设具有建设周期长、对资金规模要求大的特点。因此，尽管已有的高校贷款规模已经十分庞大，但仍不足以满足高校后续的基础设施建设需求，许多高校相继出现半拉子工程；另一方面，由于对资金规模要求较高，一家银行难以满足要求，高校贷款一般涉及多家银行，不仅手续繁杂，而且高校难以统筹资金，往往出现贷款结构和期限不合理的弊端。
　　针对上述问题，一些省份和高校开始与银行合作，探索以银团贷款的方式进行债务重组，以降低高校和银行双方的风险。
　　所谓银团贷款，是指获准经营信贷业务的多家银行或其他金融机构组成银团，基于相同的贷款条件，采用同一贷款协议，向同一借款人提供贷款或其他授信。银团一般由一家牵头行与多家参与行组成。
　　与传统的双边贷款或多边贷款相比，银团贷款具有以下优点：一是通过牵头行的推荐，可以与一些原本没有业务往来的银行建立起业务往来关系，扩大往来银行的范围，从而满足大额贷款需求；二是采用同一贷款协议，高校只需与牵头行商讨，节省谈判时间和精力，降低筹资成本；三是可以统筹安排贷款资金的使用和偿还，保证贷款结构和期限的合理性。
　　而对于银行来说，银团贷款一方面降低了当前高校贷款转化成不良贷款的可能性，另一方面又在未来的高校贷款中加强了对高校的评估、分散了贷款的集中度、降低了交易成本从而降低了高校贷款的风险。
　　基于此，江苏、河南、山东等省都在积极地探索以银团贷款方式进行债务重组的新路子，其中尤以江苏大学的做法最为具有示范性。
　　由于高校扩招、四校合并及新校区建设，江大自1999年以来形成了20亿元的资金需求，其中，新校区工程建设申请银行贷款6.5亿元。
　　2005年初，江大在已背负近7亿元贷款余额的情况下，新校区建设的资金缺口尚有3亿元，而此时恰恰又是江大还贷的高峰期，每年需支付到期贷款本息1－2亿元，在保证高校正常教学、科研活动进行的前提下，学校每年1.5亿元的收支结余难以同时满足建设和偿债的需要。
　　如果将学校现有资金用于偿还贷款，则学校已经征用的1500亩土地及其他已获政府主管部门批准的项目将不能如期完成建设计划，江大将无法享受省政府承诺的土地、拨款、贴息、建设费减免等优惠。而如果将学校现有资金继续用于新校区建设，一来学校仍有3亿元建设资金缺口，二来无法应付银行的债务催逼。
　　在此情况下，2005年，江大引进工行江苏省分行投资银行部作为债务重组财务顾问，双方签订《财务顾问协议》，提出“通过筹组银团置换存量负债以调整存量负债的还款安排，同时适当新增部分贷款”的重组计划，最终组成由工行江苏省分行为牵头行，另三大国有银行江苏省分行、浦发银行南京分行、江苏银行镇江分行、武进农村商业银行为参与行的银团。
　　2007年1月22日，江大9.122亿元银团贷款正式签约。此举不仅整合了江大原有的近7亿元贷款余额，而且新增贷款2亿多元，并将原2007年―2009年到期的贷款适当延期。江大由此度过难关，银行的贷款风险也得以控制。
　　江大以银团贷款的方式重组债务，是我国高等教育领域内首次采用国际上通用的银团融资模式融资的一次有益尝试，不仅为江大基础设施建设提供了长期稳定的信贷资金，为工程建设的顺利实施奠定了资金基础，而且化解了江大资金链断裂的风险及银行的信用贷款风险。更重要的是，这一模式为化解高校贷款危机提供了一种范例，也为今后高等教育基础设施建设融资方式提供了一种范例。在其示范作用下，江苏省内一些高校也正在与工行接触，提出债务重组意向。
　　除了江苏省以外，山东省人民政府办公厅于2007年9月1日转发的《关于认真做好高校贷款工作，推动高等教育又好又快发展的意见》中提出：对涉及多家银行且数额较大的高校贷款，可研究调整为银团性授信俱乐部方式，由一家主办行牵头，共同研究贷款管理和风险化解措施；而河南省人民政府在聘请国家开发银行作为融资顾问进行深度战略合作过程中，也将“支持高校进行债务重组，协助化解财务风险”作为双方重点加强合作的领域之一。
　　可以预见，随着上述省份以银团贷款的方式重组高校债务在实践中的卓有成效的运作，这一模式将为越来越多深陷债务囹圄或对贷款资金有进一步渴求的省份及高校所效仿。但必须指出的是，银团贷款并非包治百病的灵丹妙药，其副作用也是不容忽视的。例如，江苏大学与以工行为首的七家银行签定的银团贷款协议，是在地方政府的支持下，以旧校区土地置换收益优先用于偿还银行贷款为前提的。
　　2006年8月，工商银行镇江市分行代表7家银行与江苏大学、镇江市土地收购储备中心签订了江苏大学老校区土地出让的《协议书》，江苏大学承诺2007年底前将用于置换的两校区腾空，2009年将两校区土地挂牌出让。新校区未建成前，过早进行校区处置，限制了高校对其财产的使用，影响当前正常教学科研秩序；而且不易把握时机，易造成教育资源的流失。
　　除此之外，高校运用银团贷款，除了利息支出之外，根据国际惯例，还需按贷款总额的一定比例支付承诺费、贷款安排费、代理费及财务顾问费、法律咨询费等中间业务费，费用支出大、筹资成本高。因此，高校在使用银团贷款时，一定要根据自身的内外部条件进行判断和选择，决不能再像高校贷款和土地置换那样一窝蜂地进行，否则，不但不能从根本上解决高校债务危机，反而有可能使得高校贷款成为沉疴难起的顽疾。
　　
　　变“短”为“长”
　　
　　与基础设施建设一样，贷款也具有周期性的特点，尤其对于无法一次性偿还的巨额贷款来说更是如此。一般说来，高校从开始贷款到还本付息结束划分为两个阶段。
　　在第一阶段，高校的自身收入还不足以偿还贷款本息，往往还需要年年贷款，以新的贷款来偿还旧的贷款，即借新还旧、以贷还贷现象，我们把这一时期称为贷款举债前半期。
　　此后，随着未偿贷款余额的逐渐减少，高校自身收入在还贷资金中所占的比例越来越多，以新贷款来还旧贷款的比例越来越少，完全由学校自身收入来还本付息，直至偿还所有贷款本息，这一时期称为贷款举债后半期。
　　从当前中国高校贷款的实践来看，大部分高校仍处于贷款的前半期，即以新贷还旧贷阶段，并且这一阶段还需持续一段时间。因此，就算从偿还贷款的角度出发，高校贷款也不可能在短期内结束。
　　然而，根据高校与银行签定的协议，目前大多数高校都已进入还贷高峰期且其贷款期限陆续到期。这就导致贷款实践与贷款协议产生了冲突，在目前高校自有资金显然无法在规定期限内偿还贷款本息的情况下，为避免不良贷款的形成，解决这一冲突的有效方式就是适当延长还贷期限，将集中于当前的高校还贷压力分散，使高校贷款从前半期向后半期顺利过渡并最终完成整个贷款周期。
　　这一思路不仅符合经济学理论，而且能在很大程度上缓解高校的燃眉之急以及银行的信用风险。因此，从中央政府到地方政府，从教育部门到金融机构，都对通过调整贷款期限来化解高校贷款危机倾注了很大的热情并为此积极奔走。
　　目前，已有少数省份的商业银行尝试自行开展这一业务，而辽宁省与湖北省将各自省属高校总额分别为73亿元和81亿元的短期贷款打包置换成国家开发银行长期贷款的做法，正如辽宁省副省长鲁昕所希望的那样，已“在全国率先探索出有效的解决途径”。
　　2006年8月，河南省教育厅与国家开发银行在成功合作开办国家助学贷款业务的基础上，进一步进行机制创新，建立了“以河南省教育贷款管理中心为管理平台、以贷款高校的收费权作质押、将高校偿债资金纳入预算管理、设立风险补偿金”为主要内容的业务合作模式。按该业务合作模式，首批贷款17.9亿元已通过总行贷委会的审议和批准。该贷款中的一部分，也将用于置换短期贷款，调整高校贷款结构，防范高校贷款风险和财务风险。
　　目前尚难获知，国开行在高校贷款问题上与地方政府以及教育部达成了怎样的安排。但是，合作双方中，一方是国家所有的政策性银行，一方是政府所有的非盈利性公办高校，我们希望，在政府部门的大力支持下，银校双方在贷款期限、利率、贴息补助等方面，都能取得值得期待的合作结果。