独立学院教学管理存在的问题_独立学院发展中存在的法律问题探析
独立学院是我国民办高等教育的重要组成部分,在我国高等教育大众化进程中发挥着巨大作用,已成为我国高等教育的重要生力军。但独立学院在发展过程中却存在着一些法律问题,严重影响了独立学院的发展。
一、法律地位问题
1.现有法律文件的效力等级明显偏低。目前《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等均未对独立学院作出直接规定,对独立学院的调整也属于间接调整。教育部2008年2月颁布的《独立学院设置与管理办法》(以下称“26号令”)虽是直接针对独立学院的规范性文件,但仅是教育部的规章。独立学院规范性法律文件的效力等级偏低已是当前亟待解决的问题之一。
2.独立学院法律规范内容不健全。“26号令”对于独立学院是否可以取得合理回报及如何取得合理回报问题只字未提。大多数投资者盯着独立学院这块“大蛋糕”,除了看中高等教育市场的发展前景,更看中投资独立学院所能获得的丰厚利润,有的独立学院举办方与投资方的毛利可达60%。而国务院和相关部门却至今没有对取得合理回报的标准和程序进行明确规定,这就使母体高校和出资者可以利用法律空白牟取不当利益,损害独立学院的利益,从而影响独立学院的健康发展。
3.法人地位不明确,“公”“民”界定牵强附会。现实中,具有独立法人地位、能够独立承担权利和义务的独立学院寥寥无几,大部分独立学院都受举办高校或出资者的“挟持”和左右。独立学院的所有制比较复杂,有的是完全国有型,有的是混合所有制型。独立学院的产权多元性和资金来源的复杂性使它很难用“民办”性质来定位。
4.独立学院法人属性不明确。从独立学院的实际情况和现有的法律规定来看,独立学院既不是按所有制划分的企业法人,也不是《民法通则》规定的非企业法人――事业单位。法人属性不明确导致独立学院会计制度不规范,有的实行企业会计制度,有的实行事业单位会计制度,这就给监管带来了困难。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》,将民办学校定性为民办非企业单位法人,这一定性一直沿用至今,并未因《民办教育促进法》的颁布、施行而修改。这种非企业又非事业单位的性质使独立学院在税收、财务、人事等许多方面都面临着难以逾越的障碍。
5.法律地位不平等。我国高等教育财政实行“有保有压”的倾斜政策,地方高校、民办高校、独立学院越来越被边缘化。虽然《民办教育促进法》和“26号令”赋予独立学院与公办高校同等的法律地位,并规定要给予独立学院各项扶持和奖励政策,但现实中独立学院根本没有享受到同等的法律地位,待遇不公现象依然比较严重。
二、产权问题
法人财产权制度有效地界定了独立学院在混合所有制情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利,是民间资本介入的法律保障。高等学校的法人制度和产权制度是现代大学制度的重要外在制度。独立学院法人财产权落实不理想是带有共性的问题。独立学院产权不明晰主要表现在以下三个方面。
1.出资制度不规范,产权过户不到位。一些独立学院的办学资源大部分来自于租赁,自有财产有限,不足以承担有关民事责任。资产过户状况不好,有过户的成本因素、程序性因素、政策性因素和举办者观望心态等,也有个别社会组织只顾自身利益而置国家政策法规于不顾,没有认真履行法定出资义务的因素。
2.法人财产权未受到有效的法律保护。产权问题是独立学院运营中敏感的且关乎效率和效益的关键问题。由于相关法律和政策还不健全,在举办独立学院的过程中,相关部门往往对其产权没有进行明确的划分,特别是对以独立学院名义投资和办学形成的有形与无形资产的最终权属没有明确,这在一定程度上影响了独立学院的运营和发展。
3.法人财产权实施不到位。在独立学院举办的过程中,普通高校投入的主要是师资、管理和学校的办学优势,实物投入(包括校舍、土地等)主要由合作方承担。高校从这种合作中获得了直接的利益回报(学费分成),对产权问题却很少关注,在办学协议中也没有相关的约定,这就使独立学院既没有规范的公司化的产权结构,也没有形成公益性法人财产,产权结构不清晰、不稳定,出资方利益最大化的追求得不到制衡,进而造成独立学院办学行为的急功近利。
三、办学自主权问题
我国是公办高等教育长期占绝对统治地位的国家,以政府行政干预和计划调控为主要特征的高等教育管理体制至今仍占统治地位。独立学院是民办性质,其投资主渠道是民间资本,而民间资本的投入往往又具有投资回报性质。独立学院徘徊在计划经济与市场经济之间,如何使独立学院从公办高校的计划经济管理模式中解放出来,真正成为教育市场中自主办学的行为主体,是现行高等教育行政管理体制中亟待解决的关键问题。
《民办教育促进法》规定:“国家保障民办学校的办学自主权。”但是,“体制似乎不想给民办教育以更多的空间。民办教育只能以一种努力的方式去迎合体制对一所学校的矫正、修改和塑造,而没有着意于打造自己的特色”。《民办教育促进法实施条例》规定:“可以自主确定招生的范围、标准和方式。”然而,独立学院的招生自主权却经常受到限制。比如,每年的高考录取都把独立学院单列出来,这就使独立学院只能招到分数较低的学生,甚至降分录取,有时普通高校已经开学了,独立学院的录取通知书还未发到被录取考生手中。此外,在独立学院收费项目和标准的制定、管理上,也存在不少有待厘清的问题。
四、出资人合理回报问题
《教育法》规定,“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,但《民办教育促进法》对这一态度有了“转变”:一方面强调“民办教育事业属于公益性事业”,另一方面规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。著名教育学家潘懋元教授也指出:“公益性和营利性,是教育在一定时代背景下相辅相成、相得益彰的两种属性。具备营利性才能生存,才能发展,才能更好地彰显教育的公益性。”但现实中不少人对合理回报存在认识上的偏差,将其混同于一般意义上的利润分配,并因此否认独立学院的公益性。不少出资者迫于社会舆论的压力想要回报而不敢公开要,有的就通过暗箱操作来取得利益回报,这不仅影响了举办者对独立学院的后续投入,也增加了管理部门对独立学院进行财务监管的难度。
《民间非营利组织会计制度》规定,民办非营利组织的结余不得向出资者分配。这与法律允许出资人从办学结余中取得合理回报的规定不一致,因此这一会计制度无法适用于独立学院。现行《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”的限制性条款过多,有的内容无法操作。另外,在回报比例的确定上,审核程序也过于繁复。
按照《民办教育促进法实施条例》的要求,出资人要求取得合理回报的,只能从年度净收益中按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金,用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等,这实际上等于说投资方要取得的合理回报也仅仅能用于学校的建设。对于投资方而言,办校初始要投入巨资,在投入后应取得合理回报的余地又是如此有限,其办学热情终将会退去。
笔者认为,保障独立学院的营利性,关键是要让出资者可以从办学结余中取得略高于社会平均利润率的合理回报,这样才能充分调动出资者的办学积极性。
五、税收问题
独立学院应该享受国家规定的税收优惠政策,但这一优惠政策至今尚未出台。一些地方根据国家教育税收政策对从事学历教育的独立学院提供教育劳务取得的收入免征营业税,对未纳入财政预算外资金专户管理的独立学院收费征收企业所得税。笔者认为,在未认定独立学院属于事业法人的情况下就要求将其收费纳入财政预算外资金专户管理,缺乏法律依据,以此为由向出资人要求取得合理回报的独立学院征收企业所得税,更是与相关法律精神不符。此外,从事非学历教育的独立学院中也有许多是公益性学校,对其提供的劳务取得的收入征收营业税也是不合适的。
六、内部法律关系问题
独立学院产权关系不清导致经营权和管理权含糊不清,不少学院至今未建立董事会,有些学院尽管建立了却存在成员组成不合理或越位的情况。
实践中,有的母体学校对独立学院管得过宽,甚至将母体学校的专业设置、课程安排、教学方式等完全移植到独立学院;有的母体学校对独立学院放任自流,不闻不问,只收取“管理费”或“出卖”自己的学校品牌;有的母体学校把申办独立学院看成新的“经济增长点”,收取过高的“管理费”,影响了独立学院的发展。
七、外部法律环境问题
1.法律实施不到位。根据有关规定,民办学校的教师与公办学校的教师具有同等的法律地位。而调查却发现,多数独立学院教师的平等地位和合法权益得不到充分保障,突出表现在教师待遇差别较大,尤其是退休后的待遇,这直接导致了独立学院教师队伍不稳定。
2.社会歧视严重。独立学院属于民办教育范畴,人们对民办高校的认识存在较大偏见,与公办高校相比,独立学院毕业生的就业形势更为严峻,甚至一些用人单位包括机关团体和国有单位限制录用独立学院毕业生。这些有失公平的“违法”行为却无人制止。
笔者认为,合理公正的制度供给是独立学院走出困境、持续发展的关键所在。政府是能够影响独立学院组织目标实现、影响独立学院生存和发展的“利益相关者”。鉴于我国教育的政府主导型模式,政府决定着独立学院发展的制度环境和独立学院的政治地位。因此,政府应统筹规划,通过政策投入和制度设计促使公办高校、独立学院成为公平竞争的市场主体。
上述法律问题是独立学院在发展到转型期时出现的正常现象。这些问题相互交织、相互影响,成为影响当前独立学院发展的瓶颈,这些问题的破解之策在于尽快立法或对现有法律法规予以完善。我们可以借鉴教育发达国家和地区的做法,根据我国的国情和独立学院发展的实践,制定出积极保障和促进独立学院发展的法律法规和政策,为独立学院营造良好的生存和发展空间。
(作者单位:曲阜师范大学)
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