城乡公共服务均等化 [我国城乡基本公共服务均等化研究]
内容摘要：城乡基本公共服务均等化是当前的现实需要，也是缩小城乡差距、维护社会公平与构建社会和谐的基本保障。我国城乡基本公共服务均等化取得了一系列成果，但也存在一些问题。本文在对基本公共服务均等化的内涵加以阐释的基础上，指出我国基本公共服务均等化现状和存在的问题，并提出相应的对策。
关键词：公共服务均等化 成果 问题 对策
基本公共服务均等化的内涵
基本公共服务，即社会成员在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本的人权的公共服务，也就是满足人的最低的、无差别需要（生理和安全的需要）的服务项目。社会成员对基本公共服务的消费具有强烈的非排他性和非竞争性，政府应该负责提供，以确保社会成员能得到普遍平等的提供。基本公共服务包括就业服务、基本住房、基本社会保障等“基本民生性服务”，基础教育、基础科技、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”，法律规范、产权保护、政策制度等“一般性公共服务”五方面内容。
“均等化”是使受益者均质、同等受益的过程。基本公共服务具有普适性，人人享用，必然要求实现均等性；非基本公共服务面对特殊群体。随机满足特定需求，必然要求体现差异性。所以公共服务均等化指的是基本公共服务均等化。而基本公共服务的均等化，学术界的观点大致有三类：一是结果均等，指政府的政策安排应使每个居民拥有从数量到质量都大致均等的公共服务（李华，2005）；二是机会均等，指消费公共服务机会的均等化；三是权利均等，指应该尽可能地使每个社会成员享有同样公共服务的权利（傅道忠，2007）。一般而言，机会均等和权利均等将直接导向结果均等。因此，其均等化表现在不同区域之间、城乡之间、居民个人之间在同一阶段对于基本公共服务享有均等的机会、相同水平，以及自由选择的权利。
城乡基本公共服务均等化是个大战略，它不仅是当前应对国际金融危机，扩大内需的现实选择，而且从长远来看，是改变我国经济发展方式的重大战略选择。
我国城乡基本公共服务均等化取得的成果
（一）强化政府公共服务职能
我国政府一直重视政府职能转变，不断强化公共服务职能。2002年，党的十六大将政府职能概括为四项，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2004年2月，国务院总理温家宝指出，公共服务“就是提供公共产品和服务，包括城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。要“加强各级政府的社会管理和公共服务职能”（“十一五”规划纲要，2006）。
在强化公共服务职能，为公众提供基本公共服务的同时，我国政府越来越注重基本公共服务的公平分配，致力于推进基本公共服务均等化。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》首次提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。2006年10月，党的十六届六中全会将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标，指出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2007年10月，党的十七大从缩小区域发展差距和完善公共财政体系的角度，进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用。并指出要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；在价值取向上将过去的“效率优先，兼顾公平”原则调整为“兼顾公平与效率、公平与效率并重”，这是对社会发展规律认识深化的结果。
（二）基本生存权方面
十七大提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。其中主要是社会保障体系中与基本生存权相关的最低生活保障、基本养老等。
1.最低生活保障。我国的基本社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三部分构成。其中，社会救助制度的核心是最低生活保障制度。最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，保障城乡困难群众基本生活，搞好城乡最低生活保障是最低公共保障的基础，也是一项维护底线公平的基本制度建设。近年来，政府用于城乡居民最低生活保障的资金不断增加，最低生活保障的受益范围不断扩大，尤其是农村居民享受最低生活保障的人数急剧增加（见表1）。
2.基本养老保险。基本养老保险是社会保险制度中最重要的项目制度之一，它能够增强劳动者抵御老年风险的能力，弥补家庭养老模式的不足。2007年，党的十七大报告提出了“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”，指出了基本养老保险是社会保障体系的三大重点之一。党的十六大报告、十七大报告都提出了要“探索建立农村养老保险制度”，把农民纳入基本养老保险的受益范围，这是贯彻城乡基本公共服务均等化的要求。
近些年来，享受基本养老保险的人数在逐年增长（见表2）。1998年基本养老保险参保人数约为11203万人，2007年已达20137万人，1997－2007年，全国参加基本养老保险人数年均增长近6％，城镇参加企业基本养老保险的覆盖率为81%。在增加城市基本养老保险供给的同时，我国也开始关注农村的基本养老保险问题，增加农村基本养老保险供给，农村养老保险制度建设正在积极探索之中。据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2007年底，全国参加农村养老保险人数为5171万人。全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。全年共支付养老金40亿元。年末农村养老保险基金累计结存412亿元。农村基本养老保险的制度建立，能够大大缩小城乡基本公共服务的差距，使农村居民和城市居民一样“老有所养”。
（三）基本健康权方面