[法治职教：《职业教育法》实施进程的回顾与反思]职教职业教育

　　摘要：职业教育是现代教育体制的重要组成部分，在社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。而依法治教是抓住当前重要战略机遇期，实现职业教育又好又快发展的必然选择。自《职业教育法》颁布实施以来，职业教育事业取得了显著的成绩。同时，职业教育的立法、执法、监督和普法教育等环节也暴露出了诸多问题。为此，必须重视普法工作，修订法律文本。完善配套法规，加大执法力度，强化监督机制。
　　关键词：职业教育：依法治教：批判性反思
　　作者简介：冯文全(1960－)，男，四川渠县人，西华师范大学教育科学与技术学院院长、教授、硕士研究生导师，主要从事教育基本原理、德育原理和教育经济管理研究；侯小兵(1980－)，男，四川苍溪人，西华师范大学教育科学与技术学院硕士研究生，主要从事市场经济与职业教育改革研究。
　　中图分类号：G719.20　文献标识码：A　文章编号：1001-7518(2008)17-0046-04
　　
　　为了全面规范各级各类职业学校教育和职业培训活动，为社会主义现代化建设培养数以亿计的技术技能型人才，我国历史上第一部《职业教育法》于1996年5月15日正式颁布并于同年9月1日起施行。“这是建国几十年来，特别是改革开放以来，我国职业教育改革与发展经验的结晶，为职业教育的发展提供了强有力的法律保障”。该部法律的施行有力地推动了我国职业教育改革的法治化进程，极大地促进了职业教育事业的健康发展。但是，《职业教育法》在实施过程中也暴露出了诸多值得深刻反思的问题。
　　
　　一、《职业教育法》实施以来所取得的成就
　　
　　《职业教育法》颁布实施以来，尤其是在“十五”期间。国家有关部门以此为契机，多次召开全国性的职业教育工作会议，制定了一系列切实有效的政策，有力地推动了我国职业教育改革的良性运行和协调发展。1996年6月17日至20日，国家教育委员会、国家经济贸易委员会和劳动部在北京联合召开了全国职业教育工作会议；2002年7月28日至30日，国务院在北京召开全国职业教育工作会议。发布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》；2004年6月17日至19日。经国务院批准，教育部、国家发改委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部和国务院扶贫办等7部门在江苏召开全国职业教育工作会议，印发了《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》；2005年11月7日至8日，国务院在北京召开了全国职业教育工作会议，发布了《国务院关于大力发展职业教育的决定》。回顾《职业教育法》实施以来的这段历程，我国职业教育事业取得了显著的成绩。
　　
　　(一)职业教育体系日益健全
　　《职业教育法》明确规定，“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”受此推动。各级职业技术教育都获得了长足的进展。1996年，全国有中等职业技术学校学生1010.4万人；到2006年，全国有中等职业学校学生1809.89万人。为了适应社会对高层次技术型人才的需要，二十世纪九十年代末，国家通过“三改一补”、“三多一改”等途径大力发展高等职业教育。到2006年。全国共有高职(专科)院校达到1147所。高等职业教育已经成为我国推进高等教育大众化的一支重要生力军。面对国有企业改革、城镇化进程加快和“三农”问题日益突出的社会形势，各级政府有关部门加大了以“下岗职工再就业”、“农村剩余劳动力转移”和“农村实用技术培训”为重点的职业培训工作力度。2005年，全国共有职业技术培训机构19.86万所，培训结业5934.19万人，教育系统共培训农村转移劳动力3270万人次。目前我国已经基本上形成了初等、中等和高等职业学校教育相协调，职业培训与职业学校教育共同发展的格局，职教体系日益健全。
　　
　　(二)政府部门加大了对职业教育的投入力度
　　职业教育是面向人人的教育，是实现教育乃至社会公平的重要途径。自“十五”期间起，政府部门逐年加大了对职业教育的投入力度，突出地表现在以下两个方面：其一，建立中等职业教育贫困家庭学生助学金制度。自2007年起。所有来自农村的中职学生和所有城市困难家庭的中职学生每生每年获得助学金的标准为1500元。国家资助两年，第三年实行工学结合、顶岗实习。其二，启动国家示范性高等职业院校建设计划。“十一五”期间，中央财政至少安排专项资金20亿元，支持100所高水平示范院校建设。还要求地方财政要重点支持示范院校基本建设和教学基础设施建设。并逐年提高示范院校的生均经费标准。
　　
　　(三)职业教育多元投资办学体制逐渐形成
　　《职业教育法》第二十六条规定，“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。”近年来，尤其是2003年《民办教育促进法》实施以来，越来越多的社会资金投入职业教育领域。2006年全国共有民办职业初中11所。在校生3362人；民办中等职业学校2559所，在校生202.63万人；民办高校278所。在校生133.79万人；独立学院318所，在校生146.70万人；民办培训机构23470所，876.84万人次接受了培训。
　　
　　(四)职业教育质量保障体系渐趋完善
　　《职业教育法》第三条强调，“国家发展职业教育，推进职业教育改革。提高职业教育质量。”近年来，职业教育质量体系的完善主要表现在：其一，加强职业教育师资培养。为了加快建设一支适应职业教育以就业为导向、强化技能性和实践性教学要求的教师队伍，2006年9月，教育部发布了《关于建立中等职业学校教师到企业实践制度的意见》(教职成[2006]11号)。其二，不断推进人才培养模式创新。实践充分证明，校企合作、产教结合、工学结合、半工半读是坚持以就业为导向、深化职业教育教学改革、提高职业教育质量的必然要求。2002年10月、2003年12月、2004年2月教育部分别在湖南永州、湖北武汉、江苏无锡组织召开了三次全国高等职业教育产学结合经验交流会；2006年10月，教育部在青岛召开了全国职业教育半工半读试点工作会议。其三。完善职业教育教学质量评估体系。《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》(教高厅[2004]16号)指出，为了推动高等职业教育持续健康发展，从2004年开始教育部正式启动高职高专院校人才培养水平评估工作。并且制定了《高职高专院校人才培养工作水平评估方案(试行)》、《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南(试行)》、《高职高专院校人才培养工作水平评估专家组工作细则(试行)》等指导性文件。
　　
　　(五)职业教育理论研究水平显著提高
　　《职业教育法》第九条规定，“国家鼓励并组织职业教育的科学研究。”随着一系列职业教育类专 业学术期刊的发展壮大，如《教育与职业》、《职业技术教育》、《职业教育研究》、《中国职业技术教育》、《职教通讯》、《职教论坛》等，大量的研究成果被《人大复印报刊资料》转载，这有力地推动了职业教育理论界和实践界对职业教育发展规律和相关发展政策的探讨，对实现我国职业教育又快又好地向前发展起到了非常大的推动作用。
　　
　　二、《职业教育法》实施过程中存在的问题
　　
　　(一)《职业教育法》的宣传贯彻力度不够
　　在“君子不器”、“学而优则仕”、“劳心者治人，劳力者治于人”等传统观念的影响下，当前职业教育的社会认可度还比较低，认为职业技术教育是“二流教育”、“终极教育”的观点还广泛存在。各级教育主管部门没有充分利用《职业教育法》普法教育契机引导社会解放思想、更新观念。调查表明。“地方各级教育主管部门在统筹各类教育发展中对职业教育的重视程度不够，未将职业教育与普通教育摆上同等的位置：不少学生和家长认为，接受职业教育是升学无望后的无奈选择，报考职业学校的积极性不高：个别学校热衷于对口升学率，偏离了职业教育学校的办学宗旨。”这些落后观念的存在，严重阻碍了职业教育的和谐发展。
　　
　　(二)《职业教育法》立法技术的缺陷制约了它的实施效果
　　从立法技术来看，《职业教育法》存在着诸多缺陷。具体表现在：其一，上位法定位不规范。《职业教育法》第一条指出，“根据教育法和劳动法，制定本法。”在这一规定中，没有提到根本法――《宪法》，很容易使人们认为，“推进职业教育只是教育界和劳动部门的事，是比较明确的行业行为。”而职业教育的发展本身却是一项社会系统工程，需要社会各界的广泛参与，尤其是企业界的参与。其二，原则性条文过多，规范、操作性条文太少。有很多条文表述模糊，一些重要的概念笼统含糊，类似“鼓励”、“可以”、“应当”、“逐步增长”、“一定比例”、“适当”、“酌情”等词语频繁出现和不当使用，导致法律缺乏可操作性、规范性和约束力。其三，法律规则要素不全。“在逻辑结构上。法律规则都是由假定、处理和法律后果三部分构成的。”在《职业教育法》中，不少法律条文只有假定和处理而无法律后果，导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担法律责任：一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致执法主体互相推诿、互不负责，最终使规定的法律条文成为一纸空文。
　　
　　(三)《职业教育法》的配套法规滞后影响了它的有效实施
　　《职业教育法》作为职业教育改革与发展的基本法律，不可能对职业教育的方方面面作出详尽的规定，这在客观上就要求有相应的下位法规作为支撑。而《职业教育法》的下位法建设方面却严重滞后。以职业教育师资为例，职业教育教师是以教书育人为职责的专门性职业，不仅应该有较高的学术水平，还应该具有较高的专业技术水平。以德国为例，《高等教育总纲法》规定。高等专业学院要求所有教师必须有五年以上的高教系统以外的实际工作经历，包括三年以上在企业工作的经历。我国职业教育也在实行教师资格制度。但是，《中华人民共和国教师法》对高职院校教师仅作出了与学术型高等院校相同的学历方面的规定，而对专业技术水平的资格要求却没有涉及。因此，完全有必要制定适应职业教育师资要求的《职业教育教师资格条例》。
　　
　　(四)《职业教育法》执行不力的问题相当突出
　　在《职业教育法》执行过程中。暴露出来的问题主要表现在：其一，职业教育衔接机制缺乏。《职业教育法》第十二条强调，“建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”但目前职业教育体系建设方面，不同职业教育层次之间、职业教育与普通教育之间、学历证书与资格证书之间的衔接还存在着诸多不协调的地方。其二，产教结合难以有效落实。《职业教育法》第二十三条指出，“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合。”诚然，产教结合是培养高素质职业技术人才的重要途径，但当前的产教结合却面临着诸多障碍性因素。如，“双师型”教师缺乏、实践教学基地建设滞后、校企合作的水平较低，等等。其三，教育侵权现象严重。《职业教育法》第五条规定。“公民有依法接受职业教育的权利。”这是整部法律中对教育权利的唯一规定。职业教育领域中的教育侵权现象屡屡发生，充分表明《职业教育法》在教育权利方面的忽视导致教育执法部门在法律法规和政策执行方面的不力。江西省文艺学校萍乡分校安排学生到夜总会实习事件、桂林舞蹈中等职业学校安排2006级23名女生前往杭州黄龙体育馆商圈内的演艺吧违规实习事件就是明证。其四，职业教育发展资金紧缺。《职业教育法》第二十七条规定，“各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”但是在执行过程中，各级政府由于财政能力的约束，不同地区对职业教育投资具有较大差异。政府部门对教育投入的重点在基础教育、普通中等教育和普通高等教育，用于发展职业教育的有限资金常常被挤占、挪用。
　　
　　(五)缺乏有效的执法监督机制
　　在大力发展职业教育的同时，职业教育领域内广泛存在着违背教育规律、违反《职业教育法》的短期效益至上的现象。主要表现在：其一，地方政府教育主管部门严重放宽民办中等职业学校审批资格，各级地方教育部门为完成中职招生任务，对《职业教育法》规定的职业学校设置标准做出了最大程度的放宽。其二，各地职业学校招生秩序混乱。民办中等职业学校要生存和发展必须广开生源，“生源”即是“财源”。中职招生市场悄然形成，各方都希望能够在当前的时代条件下分得中职教育发展的一杯羹。学校工作的重心不是教学质量的提升，而是招生工作，招生成了学校教育资源分配的重点领域：初级中学毕业班教师的主要精力不是要如何帮助后进学生提高学习成绩，而是如何能够动员这些他们眼中的“差生”走进中职学校，他们便可以从中得到数目可观的“劳务费”：社会还出现了专职的招生中介，他们以向学校推荐学生为业。其三，教学管理严重失范。学校从经济效益出发，教育教学全过程关注的重点是如何节约教育成本，如何能够提高学校的收益。这样便出现了大量的违规操作。面对诸多违反《职业教育法》的现象，谁来执法?谁来监督法律的执行?显然，目前缺乏政府监察部门、政法系统、新闻舆论相互协调配合的有效监督机制。
　　
　　三、推动职业教育法治化进程的对策探讨
　　
　　(一)加强《职业教育法》普法工作
　　《职业教育法》是大力发展职业教育的重要法律保障。《职业教育法》的学习是依法管理职业教育、举办职业教育、参与职业教育、接受职业教育的重要前提。各级人大、教育主管部门、劳动行政部门、宣传部门、职业教育机构等应当采取有力措施，努力拓展《职业教育法》普法宣传的广度和深度。使 全社会认识到职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径，是实现我国由制造业大国向制造业强国转化的根本途径。具体办法：其一，举办《职业教育法》普法学习班。《职业教育法》普法学习班的重点对象是各级党政领导干部、政府公务员、职业教育机构负责人、企事业单位负责人等。其二，利用电视、广播、报刊、互联网、标语等各种大众传播媒介积极宣传职业教育法律知识。其三，把职业教育法律学习作为各级政府公务员、职业教育机构负责人和职业教育教师考核的重要内容。
　　
　　(二)修订《职业教育法》法律文本
　　我国现行《职业教育法》制定于上个世纪几十年代中期，对规范和促进我国职业教育的发展起到了巨大的作用。但处在新的历史时期，对其进行必要的修订已是势在必行。原因有二：一是现行《职业教育法》本身在立法技术上存在着诸多缺陷。先天的缺陷大大增加了法律执行的难度，有法难依、执法不力的现象广泛存在。二是当前的时代特征与《职业教育法》制定之初已大相径庭，职业教育立法工作应该与时俱进。比如，职业学校学生的受教育权保障问题、招生市场规范问题、民办职业院校收益分配问题、职业院校举办企业的经营收益分配问题、企业参与职业教育的权利义务问题、各级政府发展职业教育的责任问题等，在现行《职业教育法》中就鲜有涉及。
　　
　　(三)完善《职业教育法》配套法规
　　《职业教育法》作为发展职业教育的根本法律，对职业教育的诸多方面只能做出原则性较强的规定，操作性不强是其难以克服的弱点。这就需要有与其相配套的下位法规体系的支撑。国务院相关部委、各级地方人大应该在《职业教育法》的原则指导下，抓紧制定与之相配套的部门规章和地方性法规。
　　
　　(四)加大《职业教育法》执法力度
　　法律是国家意志的体现，而国家意志的实现更离不开法律的执行。因此，应该健全教育司法制度，完善教育行政执法工作，《职业教育法》的执行与政府有关部门、行业和企事业单位、社会团体和职业教育机构等密切相关。首先，要明确各部门的执法责任和执法程序：其次，要建立健全教育司法制度，强化执法队伍，提高依法行政水平。
　　
　　(五)完善《职业教育法》监督机制
　　司法监督机制的完善是依法治教的重要保障。要建立健全相关制度和机制，充分发挥出以下几项监督职能。其一，各级人大对政府部门教育执法的监督：其二，上级政府对下级政府教育执法的监督；其三，各级监察部门、财政部门、政法系统、行业企业对政府教育执法的监督；其四，职业教育机构的学生及其家长、新闻机构、社会团体等对政府教育执法行为的监督。