政府的5个基本职能内容 [论政府在水权交易中的角色定位]

　　摘 要：水资源和水权自身的特性以及水权交易所产生的外部性说明了水权交易中政府介入的必要性。政府所具有的经济管理和公共事务管理双重基本职能使得政府在水权交易中的介入具有现实的可行性。政府在水权交易中应扮演好以下角色：政府应成为初始水权的配置者；政府应成为水权交易制度的供给者；政府应成为良好水权交易环境的塑造者。
　　关键词：政府；水权交易；角色定位；水资源；水权
　　中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0121-05
　　水权交易就是水权在不同主体之间转移的行为。目前关于水权交易问题的研究分别涉及到了水权交易机制、水权交易制度及水权交易效应等方面的内容，水权交易问题的研究正向市场化、制度化的方向深入，这与我国改革的市场化取向是相一致的，因为传统计划经济体制的失败已经证明：离开市场机制的经济不可能有效运作，然而市场机制也不是万能的，离开政府的适度调控，市场机制同样不能使经济有效运作，因此，政府在水权交易中的地位和角色问题同样值得研究，而目前这方面的研究却相对比较薄弱，鉴于此，文章拟对政府在水权交易中的角色定位问题加以研究。
　　一、政府介入水权交易的必要性
　　（一）水权客体的特殊性使得政府介入水权交易成为必要。
　　尽管目前理论界对水权概念的界定尚不统一，但各种定义中有关水权指向的客体基本上是一致的——水权的客体即水资源①。水资源既是一种生产资源，也是一种生活资源，同时还是一种生态资源。基于这样一种视角，水资源可有以下三个基本分类：生活用水资源——为满足人类生存和基本生活所必须的水资源；生态用水资源——为维持生态系统平衡和水环境的良性发展所必须的水资源；生产用水资源——工业、农业和其他行业进行生产活动所必须的水资源。其中，生活用水资源和生态用水资源具有明显的社会效益和生态效益，而生产用水资源则具有竞争性、排他性、收益性等私人物品特征。市场机制追求的是效率和利益的最大化，如果生活用水资源、生态用水资源完全由市场配置，必将损害其使用的公平性、公益性，因此，必须对于水权交易进行适当的前提性限制——水权交易必须以满足人类基本生活用水和生态用水的需求为前提，而这种为实现水权交易的公平性和公益性而实施的限制性调控，只有通过政府才能有效地进行。另外，水资源还具有区域分布的不均衡性，例如，由于气候、地理等自然条件复杂多变，我国水资源的区域分布表现出南方多、北方少，山区多、平原少的特点：北方地区水资源总量占全国的19%，南方地区占81%；山丘区占90%，平原区占10%，各地水资源条件差别很大［1］，这种空间分布上的不均衡性使得水资源富余方客观上拥有更大的水资源支配权，水资源自然禀赋上的优势会使水资源富余一方在水权的市场化交易中获得更多的地方利益，这是水权交易中的级差收益，只有通过政府对这种级差收益进行合理的调节才能实现水权交易的公平性。可见，水权交易市场并非纯市场而是“准市场”，这使得政府在水权交易中的适当介入成为必要。
　　（二）水权自身的特殊性使得政府介入水权交易成为必要
　　水权具有公权和私权双重属性，从一定意义上讲，水权交易制度的均衡点就是其公权与私权属性之间的最优契合点。水权的私权性决定了水权交易的必要性，水权的公权性则是政府代理国家充当水资源所有权主体和有效介入水权交易的客观依据。例如，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并于2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》（简称《水法》，下同）第3条规定：“水资源属于国家所有”；《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”；《水法》第44条规定：“国家发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配”；《水法》第46条指出：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度”。所有这些法律规定，不仅是政府介入水权交易的依据，也使得政府在水权交易中的适当介入成为必要。
　　（三）水权交易的外部性所导致的市场失灵使得政府介入成为必要
　　外部性也称外部效应，是指某一经济主体的生产或消费行为对另一个经济主体产生的有益或有害影响，而这种影响又不能通过市场价格体现出来，外部性有两种：正外部性和负外部性。水权交易不仅会产生正外部性，而且也导致负外部性，水权交易中的负外部性是指交易主体在水资源开发、利用或其它生产活动中所产生的对水资源和生态环境的不利影响以及对其它利益主体或共同权益造成的损害，水权交易的负外部性主要表现在两个方面：
　　1. 水资源在不同用户之间转移带来的负外部性。水资源经过使用后往往以污水的形式排出使用区，从物质形态上看，水权交易是水资源在不同用水户之间的转移，这种转移必将会引起污水水质和排污方式的改变，从而导致负外部性的产生。例如，水权交易有助于节约农业用水资源并且能够刺激水资源从低效益的农业向高效益的工业转移，但在这种转移过程中，农药、化肥经过灌溉冲刷进入地表水和渗入地表水而形成农业污染，未经处理或处理未达标的工业污水的排放必将导致工业污染，所有这些都将对水资源系统、生态系统和人类生活系统造成损害。
　　2. 水量变化带来的负外部性。水量变化是由取水变化和排水变化引起的，例如，上游用水户购买了下游用水户的水权则会导致处于交易双方中间流域段河流的水量减少，从而带来负外部性；又如，工业用水户购买了农业用水户的水权，排水方式也会改变，农业用水经灌溉后通过土壤的渗透汇入地下径流或地表径流，而工业用水通常由排水设施直接排入地表径流，农业排水和工业排水方式的不同会对地下水的水量产生一定的负面影响［2］，因此，水权交易中因外部性存在而导致的市场失灵使得政府的适当介入成为必要。
　　三、政府介入水权交易的可行性
　　在现代社会，政府既是一个经济主体又是一个公共主体［3］。政府的双重主体身份使得政府具有经济管理和公共事务管理双重基本职能。