【城乡一体化规划管理模式选择与体制创新】 城乡一体化规划

　　内容摘要：本文通过实证研究，以山东省为样本，探讨了建立城乡一体化规划管理体制的重大意义，分析了当前城乡一体化进程中存在的问题。提出了建立新型的规划管理体制，在规划管理的模式选择和体制创新上进行了有益的探索：规范城乡规划管理的决策机制、建立城乡规划管理的运行机制、强化城乡规划管理的制约机制、完善城乡规划管理的保障机制。
　　关键词：城乡差距 城市化 一体化
　　建立城乡一体化规划管理新体制的意义
　　一般意义上讲，城乡一体化应是指相对发达的城市和相对落后的农村（它涉及城市和乡村在社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面的融合），要打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，从而使城市和乡村融为一体。
　　建立城乡一体化规划管理新体制，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求，是全面推进农村小康建设的根本要求。但是，由于工业化、城镇化水平不高，以工促农、以城带乡的实力不强，加之长期以来城乡分割的体制性障碍，农村相对落后仍然是制约山东省经济社会全面快速发展的第一大难题。因此，实现城乡一体化，成为山东全面推进社会主义新农村建设的重中之重。这必然要求政府更加注重城乡一体化规划体系建设和规划管理，通过变革规划管理模式和体制，保障和促进城乡协调发展。
　　城乡一体化发展中凸显的问题
　　（一）城乡收入差距拉大
　　改革开放之初，由于首先在农村实行家庭联产承包责任制，城乡差距一度缩小。但近几年的城乡收入差距不但没有缩小，反而在逐渐扩大。1998、1999、2000年这三年，我国城镇居民人均收入分别是农村居民人均收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍，2002年达到3.1倍。2004年，由于党中央和国务院实行了一系列惠农政策，农民的人均纯收入增长6.8%，是1997年以来增幅最快的一年。即使这样，城乡居民收入差距仍居历史最高水平。如果扣除农民收入中包括的一部分生产性支出，再考虑城镇居民享受的各种隐性福利补贴，城乡差距要达到五至六倍。到2008年，我国城镇居民人均可支配收入增加到15781元，农民人均纯收入仅为4761元，城乡收入差距进一步扩大为3.31∶1，2009年城乡收入比继续略微扩大。
　　（二）农村社会发展滞后
　　经过三十多年的改革开放，我国经济高速发展，但在注重经济发展的同时，却忽视了社会发展，对社会领域的投入严重不足。农村社会发展滞后已显现出严重后果，其中最突出的表现就是城乡教育差距大—“在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍”。这些情况如果得不到改善，教育的差距将会导致城乡差距越来越大。
　　（三）农民失地引发矛盾加剧
　　随着工业化和城市化的加速进行，我国掀起了新一轮“圈地”运动。由于我国在土地政策方面存在一些重大缺陷，即并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，导致征地补偿费明显偏低。“据测算，如果征地成本价是100%，被征土地收益地方政府占20%-30%，开发商占40%-50%，村级组织占25%-35%，失地农民占5%-10%”。即使农民所得收益这么少，但拖欠征地款项的情况时有发生。由于一系列相关配套措施没有跟上，4000万失地农民中，许多成为了“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。其中又有很多失地农民由于在劳动力市场中竞争力不强，开始沦为城市的新贫民，这些都使农村基层干群矛盾激化。
　　现行规划管理体制对城乡一体化的制约与影响
　　衡量城乡一体化程度的指标体系，主要涉及到经济发展、政治发展、文化发展、社会发展等方面。本文通过对众多相关指标进行选择，形成对山东省城乡一体化进行综合评价的指标体系。其中主要指标包括：人均GDP（≥3000美元）、城乡平均预期寿命（≥73岁）、人口城镇化率（≥50%）、城乡居民人均可支配收入比（≤2倍）、基尼系数（≤0.35）、非农产业就业比重（≥60%）、恩格尔系数（≤0.3-0.4）、城乡社会保障覆盖率（≥80%）、城乡居民信息化实现程度（城市≥80%，农村≥60%）、城乡平均受教育年限（≥10年）、农村居住质量提高指数（≥75%）。当前，山东规划管理体制的落后已经严重制约山东的经济社会发展，特别给城市化进程和城乡一体化发展带来明显制约和阻碍。
　　（一）规划二元分治使城乡统筹发展进程受阻
　　山东省城市化整体水平偏低，大部分地市的城市化率在20%-30%之间。城市化水平大都处于初步发展阶段，而处于加速发展阶段的地市偏少，处于城市化成熟期的更少，并且区域内东西部城市化水平差异明显，西部城市化水平明显低于东部。目前山东省人均国内生产总值为1100美元，按照美国经济学家H·钱纳里的世界发展模型测算，山东省整体上已进入了工业化中期阶段，相应的城市化发展水平应为65%左右。而山东省平均城市化水平为36.3%，城市化水平明显落后于工业化进程，山东省城市化的发展还面临许多问题。这种状况严重阻碍了山东省以城带乡、以城促乡、城乡结合、优势互补、共同繁荣的城乡一体化发展战略的实现。
　　（二）规划缺乏系统性引发城市建设失控
　　规划可以为城乡发展起到宏观调控和全面指导作用，然而到目前为止，山东省部分城镇缺乏规划意识，还有19%以上的建制镇没有符合要求的总体规划，出现了规划与建设的重复性和不协调性。另外，城乡规划是一项系统工程，具有很强的社会性、广泛性、专业性，涉及的单位、部门较多。但是由于不同城镇间、不同部门经济考核指标、人事考核制度、产业竞争力等因素的不同，如果相互之间缺乏支持和沟通，各自进行产业、土地利用等规划，就会造成区域内产业趋同化、资源粗放利用、环境破坏等现象。
　　（三）规划缺乏科学性引发诸多社会问题
　　由于规划编制和管理的程序不完善、规划编制的技术性不强、专家论证不充分和公民参与度不高，导致很多规划缺乏前瞻性和科学性。迁村并点的农民，就业、教育、医疗、养老等各方面的问题得不到及时合理解决，会引发一系列严重的社会问题，这种现象在山东也十分普遍。