[论现代信访制度中的双向重构]信访制度

　　摘 要：文章将信访本身具有的特点和优点描述出来，充分将这些特点和优点利用起来，在原有信访制度的基础上，实现制度的创新，让它发挥出更显著的高效能行、高综合性和高灵活性的特点，更好的体现出信访的纠错和救济的工作目的。
　　关键词：信访 信访制度 现代 高性能
　　
　　目前，对于很多单位的信访机构来说，往往需要接待多个人次的信访工作，尤其是对于那些政法部门来说，其信访率更是处于较高的层次。那么，为什么会发生这样的现象呢，信访本身又有哪些特点和优点，让很多人更愿意选择信访，而不去选择行政诉讼和行政复议呢，下面我们就来看一下信访本身所具有的特点和优点。
　　
　　一、信访本身具有的特点和优点
　　当前来说，对信访制度本身具有的特点和优点的研究无论是在学术界还是在实务界都比较少，尤其是从宏观上来对信访制度的整体研究更加缺少。笔者要将信访本身具有的特点和优点在这里描述出来，主要就是为了在原有信访制度的基础上，实现制度的创新。
　　1、信访存在时间已经非常久远了，并且信访在解决纠纷的时候具有非常高的效率
　　要对信访制度本身有一个更加深刻的了解，必须按照中国的国情和发展历史来进行，我国人口众多，国土面积也非常的大，伴随着改革开放的全面展开，社会的环境也正在发生着重大的变革，所以说，当前的社会背景是非常复杂的，制度的设计者们更应该对信访制度引起足够的重视。我国的社会具有浓郁的传统乡土伦理气息，目前还没有形成发达的、科学的和完整地法治体系、行为规则体系和主体体系，因此，在很多情况下，解决人们相互之间的矛盾和纠纷主要还是依靠家族里长或者乡规的约束，这些规范或者说规矩的体系同严格的和程式化的法律体系有着非常大的差距。经过历史的实践我们可以看出，信访制度属于一种非正式的运作机制，但是又往往具有较高的解决问题的效率，我国的信访制度之所以能够在历史的长河中长期的存在着，其主要原因就在于此，具体表现在，信访人通过向信访机构的信访工作，不用经历太多的像正式制度中的如此繁杂的程序，就可以在信访机构的沟通或者说桥梁的作用下，以一种相对平和的态度与被信访人实现直接的对话，让两方充分的交流彼此的意见，经过相互的交流和让步以后，最终能够比较圆满的达成调解，实现纠纷的解决。信访的作用一方面作为正式的制度在运行着，一方面对正式的制度又起着查缺补漏的作用。新的信访条例一经颁布以后，在二十多天的时间里，公安部就接待了七万多人次的信访事件，这除了说明了生活中的纠纷和矛盾是普遍存在，也说明了信访在解决纠纷的时候所具有的高效性。
　　2、在当前中国社会形态转换的关键时期，信访起着非常重要的作用
　　一方面，中国正处于社会形态转换的关键时期，具有一定的过渡性，具体表现在，社会上同时存在着正式制度和非正式制度两种系统，相比较来言，非正式制度更加廉价也更加的方便，因此，人们在走正式制度前，往往更喜欢先应用非正式制度，有些即使经过了正式的司法程序，也希望通过非正式的制度得到一些心理的平衡；另一方面，政策和法律之间没有太大的隔阂，我国现阶段农村人口占大多数，他们更愿意按照政策来办事。最后，当前为了更好的完善各种法律法规体系，经常出现法律的修改、废止、立新等现象，造成了法律体系具有相对的不稳定性。总的说来，在信访中出现的问题往往是多方面原因造成，或者因为没有完善的立法，或者因为没有严格的执法，或者是因为司法的不公平。这些问题如果按照正式制度来进行的话，其付出的社会成本代价是非常巨大的。所以，在这个过渡时期内，要应用一种更加灵敏也更加灵活的解决问题的方式，那就是信访。
　　3、信访中问题的解决方式都是比较缓和的
　　法律具有严格和规范等特点，也是必要的治国之道，但是其本身也有自身的缺点，比如：需要付出昂贵的成本，请的律师是不是值得信赖、诉讼费用是否充足、官司能不能最终打赢，这些都让人们在对簿公堂的时候充满了畏惧心理，很多人不敢轻易的踏入公堂的大门。在信访中，所发生的纠纷往往是涉及到多个部门的，每一个部门都难以单独的进行解决，权力的界限很难区分清楚，责任主体也难以最终确认。如果用法律的眼光对待，就是为了让正常社会秩序得以维护，人们的社会生活能够得到保障。如果不用这种正式的方式，也能够达到这样的效果，这往往才是人们所最期待的。换句话说，法律的目的是为了维护和保持人们的正常的生活秩序，而信访正好满足了人们的诉求，其原因就是信访中问题的解决方式往往都是比较缓和的。
　　经过前文的描述我们能够发现，在当前的中国国情下，信访制度具有其本身的优点和特点，但是这些优点和特点并没有得到广泛的重视，甚至在一些具体的功能问题的影响下得到了抑制，有很多所谓的专家和学者甚至要求将信访制度取消，利用正式的司法、行政和立法程序来代替信访的功能。但是，笔者认为，这样做是非常不可取的，而且也是完全没有必要的，原因是，首先在我国的宪政制度中，信访制度是不可或缺的重要的一部分，一方面能够体现出人民普遍参与到国家的生活中，另一方面又是一条渠道，国家可以听取群众意见，接受群众监督，这是人民普遍享有的民主权利，宪法中有明确的规定，不遵守就是违犯了宪法，同理，国家的公权力也必须有所监督，及时处理好管理中出现的各种漏洞；其次，当前，我国的大多数老百姓的生活还不富裕，对于行政诉讼所需要的高额费用，他们承担起来非常困难，他们中的绝大多数对于法律知识的了解也非常的匮乏，对正式的行政诉讼往往充满了畏惧心理，而且为了生活，他们需要天天驻守在自己的工作岗位中，往往很少有空余时间去政法部门提出诉讼，为此，他们的“冤屈”就会无处可伸，不利于社会的和谐稳定，而信访就可以很好的解决这些问题，这些正是信访制度的优点所在。另外，还有部分人认为应该收缩信访制度，将信访中的涉及法律的那部分内容分离出来，这样，信访制度就只能作为一种国家了解人民群众信息的渠道，这些人认为这样就能保证司法的权威得到了维护。但是笔者认为，这样去做，出现的各种问题并不能从实际上得到解决，不论信访变成何种类型和何种样式，问题的产生是与信访没有直接关系的，而是与司法、执法和立法有着直接的关系，或者说是由于这些方面的原因而产生的，如果收缩了信访制度，这些问题很难得到全方位的解决，甚至会造成这些问题的不断积压，进而造成社会问题的发生。还有，如果收缩了信访制度，让其只能作为一种国家了解人民群众信息的渠道，如果没有涉及到人们切身利益，人们往往不会去主动的提供出相关信息，这样，容易造成信访部门成为空中楼阁现象的发生，
　　二、现代高性能信访制度的建设，其目的主要就是为了实现更好的救济和纠错
　　通过前文描述我们可以知道，要将我国的信访制度建设成为高性能的现代信访制度，绝对不能全部否定，更不能收缩功能，而是要选择一条更好的道路，使得信访制度不断得到调整、提高和完善，也就是说，在保证制度稳定的前提条件下，以渐进式的方式寻求制度的变革，使得制度不断得到发展和提高。详细说来，我们应该从信访制度的现有功能出发，在保证信访制度的特点和优点的基础上，不断寻求能够实现救济和纠错功能的方式和方法，从而使得信访制度的面貌焕然一新，实现信访制度的改革。所以，依据我国的国情以及当代救济制度和政治民主化的总体发展趋势，笔者认为，现代高性能信访制度的功能主要包括：当公权力不断的损害人民自身的合法权益时，人民可以采用走访和书信的形式将事情的真相反映出来，并且将自己的意愿表达出来，从而得到良好的救济。各个信访机构要通过各种间接或者直接的方式，及时地给予帮助和救济，使得人民的合法权益最终得到有效的维护。具体来说，信访制度的调整可以从以下几个方面着手：
　　1、相关人员在行使公权力时出现失职、不公甚至违法的现象时，如果还没有向行政监察机关、行政复议或者检察机关进行起诉、申诉或者控诉时，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济。
　　2、如果行政监察机关、行政复议或者检察机关对信访人的起诉、申诉或者控诉进行审理并且判决后，如果信访人认为相关单位存在失职、不公甚至违法的现象时，也可以通过信访要求信访部门给予救济。
　　3、如果信访人向行政监察机关、行政复议或者检察机关提起的起诉没有得到受理，经过上诉或者复议之后仍然没有得到受理，在此情况下，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济。
　　4、当信访人认为某些政策、具体行政行为或者抽象行政行为存在不合理的情况时，信访人可以通过信访要求信访部门给予救济，而且可以提出于此相关的建设性意见。
　　通过上面讲述的几个方面，我们可以得出，笔者认为的现代高性能信访制度具有以下特点：
　　1、信访的选择优先性
　　当信访具有这一特点的时候，人民可以很方便的将遇到的问题传递给信访机构，才能将这些问题重视起来，进而避免各种不良后果的产生。对此，笔者的意见是只要通过信访能够解决的问题，完全可以不用将这些信访人再推回到复杂和价格高昂的正式法律程序中去，正义也有及时和不及时地分别，只有及时地正义才能真正的体现出公平性。
　　2、信访的广泛性
　　当前，我国的行政诉讼和行政复议的范围都比较狭窄，有很多类型的案件不能够得到行政诉讼和行政复议的受理，为此，信访的广泛性完全可以弥补这些方面的不足和缺失，这些案件完全可以通过信访来处理完成。为此，我们可以得出，这并不是将信访取代正式的制度，而是有利于行政诉讼和行政复议的健康良好发展。行政监察是为了监督公务员的工作效率和纪律，其最终目的是为了提高行政效能，权利救济的功能在这里并没有体现出来，通过这种方法，并不能从实际上满足受害者对于权利的要求。对此，笔者的意见是，现代高性能信访制度的建设，有效地补充了行政监察的功能，两者之间可以实现功能上的相互转化和相互衔接，当信访人结束信访后，对于公务员中确实存在违法乱纪行为的，可以再将其提交行政监察进行处理，如果没有得话，自然省去了信访人的需要进行的多种繁杂的手续。另外，我国的各级各类行政部门内部都设有信访机构，有利于信访人根据实际情况选择合适的信访机构实现自己的信访活动。
　　3、信访的延伸性
　　当信访具有这一特点的时候，人民即时已经得到了司法判决，也可以通过信访来得到恢复正义的机会，从整个过程来看，司法的功能在一定意义上是为了维护公平的，但是，在很多情况下，司法并不能实现公平的决定性和全面性。有些时候甚至会出现完全不同的两个结果，当前，我国的法制体系并不完整，还处在积累、修正和发展的阶段。因此，很有必要持有审慎的态度来对待司法问题。这里需要补充说明的是，信访的延伸性并不是对司法的干预和干涉，其原因在于，一方面，如果信访接受的是经过司法审理之后的案件，自然不会对案件的审理过程产生干预作用；另一方面，信访机构督促司法机关进行错误的更正是以建议的方式进行的，没有任何代替包办的情况，因此，信访工作不会影响到司法的权威性。反过来，如果司法机关没有出现错误，信访工作还能起到对信访人的解释和劝说的作用，让信访人对法律有更明确的了解，让其自觉服从司法的判决，这样不仅不会对司法机关有所干预，甚至有益于司法机关工作的顺利开展。
　　4、信访的补充性
　　我国的司法制度还不能为政策性行为和抽象行政行为提供有效地救济渠道，而这些行政行为往往与人民的切身利益是密切相关的，为此，很有必要设立一个制度的通道，能够顺利地以一种比较缓和的方式将人民的意见和建议反映上来，不仅有利于社会的稳定，而且还能够让问题得到最终的处理。
　　5、信访的温和性
　　信访工作的最终目的并不是为了追求某个人的责任，被信访人也不是同信访人完全站在对立面上，信访人的进行信访的目的是使问题最终得到解决，在被信访人确实有错的情况下，能够有机会并且认识到自己的错误并加以改正，信访机关的工作也是为了帮助两方实现问题的最终解决，以便维持社会的稳定，从这里我们可以看出，这三者之间的目的实际上是一样的，因此，我们可以说，信访工作的进行是有益于团结的，这不同于在司法过程中解决问题时的权责明确、是非准确，而且还要追求有过失一方的责任。
　　
　　三、信访工作的未来发展方向
　　我们国家实行的人民民主制度，信访的实施很好的体现了这一制度，也是这一制度有力的补充，在我国的宪法中也得到了认可，它与人民的其他民主权利相比又有不同，因为它更加具有动态性，它能够通过具体的案件在人民的日常生活中不断加深人民与国家的关系。另外，信访制度的功能不仅能实现权力的救济，还能够实现对权力的监督。这是一种具有复式特点的包容结构，也正是因为信访所具有的这种结构，不仅仅使信访人个人的民主权利得到保障和救济，而且还能够约束和监督有可能危害人民民主权利的国家机关部门，并在此基础上，不管提高国家机关的服务水平和工作效率。信访所能够提供的制度功能相较于其他的救济性权利具有更加宽泛的特点，这是因为它除了能够受理行政违法类的案件，还能够受理行政失当类的案件，既能够救济那些没有进入行政诉讼程序和行政复议程序的案件，也能够对那些已经判决的案例结果提出不同的意见，它不仅救济涉及法律方面的案件，也可以接受因为政策的不合理性产生的信访案件，也就是说信访解决的问题不再是单一的法律方面的问题，也包括政策甚至政治方面的问题，进而对人民的日常生活产生更加重大的影响。总而言之，信访本身具有自身的特点和优点，我们要充分将这些特点和优点利用起来，让它发挥出更显著的高效能行、高综合性和高灵活性的特点，更好的体现出信访的纠错和救济的工作目的，建设起新的高性能的信访制度。
　　
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