论档案业务指导转型法治督察_法制督察局

　　摘 要：改革档案行政管理内部机构，将业务指导机构转型档案法治督察机构。将业务指导部分职能转型市场化服务，提高档案法治督察机构规格，建立全国统一的档案督察体系。督察机构实行由本级档案行政管理部门和上一级档案督察组织的双重领导。
　　关键词：业务指导；改革；法治督察
　　《档案管理》2011年第2期评论员文章《档案行政管理何去何从——一论档案依法行政管理》开门见山地提出：“档案行政管理必须与社会发展同步，走依法行政之路，尽快实现由计划经济时代指令性的业务指导为主，转变为社会主义市场经济时代的依法行政为主。”对此，笔者颇有共鸣。笔者以为，加速档案管理变革，就应改革档案行政管理部门内部机构，设立档案法治督察机构，或将业务指导机构并入或转为档案法治督察机构。这必是推进依法行政的一大实际步骤。事实上，我们的档案行政管理部门有的已经这样做了。2011年，《中国档案报》报道江西于都县档案局就有业务监察股。[1]该县在档案机构设置上开了由业务指导转向执法督察的先河，非常有远见。
　　1 档案业务指导机构的历史功绩与现实弊端
　　我国档案行政机关都有负责业务指导的内设机构。数十年中，其在我国的档案业务指导进程中发挥过巨大作用。业务指导工作的主要实现方式有两种：一是检查工作，发现档案馆（室）业务存在的问题，提出改进意见。这种方式，在改革开放之初，在档案事业处于恢复阶段是发挥了非常重要的作用的。那时的档案管理还是相对粗放一点，指导也较粗放。工作面较小，工作标准不是很高。这种指导方式基本可以应付局面，但当时的业务指导也有走马观花，一曝十寒的情况。二是应立档单位之请，无偿提供咨询服务。这种方式所发挥的作用最大。在过去很长一个时期，特别是在上世纪八九十年代很长一段时间内，由于档案事业相对而言还是一个冷事业，档案行政管理部门还是一个冷部门，求助业务指导的单位比较少，偶有上门求助者，档案部门总感欣喜，很乐于帮助。档案业务指导者往往被其建档热情所感动，对其服务一般都是非常热情的。在他们身上多见“服务型”，少见“权力型”。随着社会档案事业发展，社会上兴起“建档热”，立档单位求助大增，便有些档案业务指导者开始端起架子来，甚至一些人的指导服务成了“吃拿卡要”的资本。业务指导服务难以到位，服务费却先行到位的事情也来了。服务渐成一种垄断权力，只能由档案业务指导部门独家来做，不管自己能不能做过来，做好做不好，也不许别家来做。有的整档单位一赌气，宁可不做，也不买账，一个单位的档事就凉了。为避免业务指导腐败，我们有些档案部门领导就极力限制业务指导机构出门指导。档案业务指导者则抱怨领导不支持自己的工作。那时档案行政管理部门还少有以依法行政、执法督察替代业务指导的理念。当然，笔者关于业务指导中的“吃拿卡要”之类不正之风的所历所闻有其局限性。但即使不存在不正之风问题，档案业务指导也存在两大很难克服的弱点。一是微观指导服务太占人力，它成全了立档单位小小一个局部，耽误了档案局馆全局的大业务。应档案整理单位之请，提供无偿咨询服务，这种指导方式要大量占用人力和时间。到一单位指导，我们几乎都是连指导带干活。这按道理说，是应该收服务费的。但立档单位认为，你是行政机关，你的职责是业务指导，你不应该收费。我们国家综合档案馆几乎都是与同级档案局实行“局馆合一”的体制。特别是县级馆，局馆一盘棋，几乎都是人马统一指挥，什么活儿都得大家一起干。对外业务指导服务不收费，势必影响局馆业务及他人工作情绪。二是，随着档案事业的发展，档案工作已覆盖到整个社会各行各业、方方面面。就一个县来说，应列入其县档案行政管理部门管理单位的立档单位就以千数计，这数字还是保守的。如果按《档案管理》2011年第6期评论员文章“档案行政管理的总目标，就是管好那些一切产生和保管‘对国家和社会有保存价值的’档案的国家机构、社会组织及个人与之相关的档案事务”之说法（这说法非常正确），那我们应该管理的单位也必以万计。旧有的业务指导形式对其已力不从心、鞭长莫及，是显而易见的。对此，王杰先生在谈到档案行政管理、档案执法现状时，曾忧心忡忡地说：“从事业务指导的同志也感到，虽然指导工作越做越细，指导面也越来越宽，但整体效果却越来越差。总的感觉是，档案工作的路是越走越窄、越干越不知道如何开展。这种情况和困惑，不仅在河南省存在，在其他省、市也同样有。这一点，在最近召开的‘苏鲁豫皖毗邻地区档案工作联谊交流会议’上，我与其他省市的同志交流时得到了印证。”[2]王杰先生的话，清清楚楚、实实在在地道出了档案行政业务指导目前的尴尬。这样的形势，难道不正预示我国档案行政管理，特别是行政性业务指导转型已是“山雨欲来风满楼”了吗？
　　档案业务指导旧有方式，无论是从“走马观花”发展到“形式主义”，还是因“业务指导工作点多、面广；人员少、任务重，难以面面俱到”，[3]再加风气不良等导致档案管理缺位、错位、越位等问题，都说明我国县级基层档案行政业务指导服务体制、方式、制度已经与档案事业发展现实需求不相适应了。旧有业务指导形式既不能把握全局，执行又力不从心。档案业务指导越来越与档案事业发展需求不相适应，该是从机构上加以改革创新的时候了。
　　2 国家已在推进档案业务指导向档案法治督察的转型
　　政府档案行政管理机关的档案业务指导职能应该从业务指导方式转向依法行政方式，这正在档案界形成共识，且并不止于共识。国家档案局已经在大力推进档案业务指导向档案法治督察的转型。2006年9月19日，国家档案局以“8号令”的形式颁布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，2011年11月21日，又发布第“9号令”，公布《各级各类档案馆收集档案范围的规定》。这些都是这一转型的重要标志。国家档案局以往印发机关文件材料归档范围、文书档案保管期限规定等，都是以档案业务指导性文件面目出现的。上述两个文件的发布用了“令”的形式。令是依照档案法律发布的，对于全国各党政机关和人民团体以及档案馆来说，都有一个必须接受强制执行的职责与义务，否则，就要遭遇档案行政执法的拷问。比如，《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第十二条，饬令“各机关应根据本规定，结合本机关职能和部门工作实际，编制本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”。将归档与档案保管期限的鉴定这类档案业务最基础的工作纳入执法审批轨道。这无疑表明，国家导向的档案业务建设实行行政执法之制的序幕已在全国范围内拉开。以档案法治督察替代档案业务指导正是档案事业发展大势所趋。但是，我们一些地方档案部门，特别是基层档案部门，对此还不甚敏感。在过去相当长的时间里，甚至现在，不少档案行政管理部门对本行政区域档案事业的监督多有不力，往往是重视指导，忽视监督，甚而以指导代替监督。设立执法督察机构以取代业务指导机构，当是这种倾向的逆转。这里应指出，在现在的情况下，我国《档案法》所规定的地方各级人民政府档案行政管理部门的档案指导职能含义正在起变化。什么变化呢？一是由宏观指导代替微观指导。比如，档案行政管理部门的业务指导正在把着力点放在对各部门单位的业务培训，典型经验的推广，对各部门单位业务规范文件的指导审批等上面。二是指导由“服务型”转向“督察型”。即在督察中指导，指导是督察型的指导，指导内在于督察之中。各级档案行政管理部门增强敏感性，把档案业务指导转型档案法治督察的口号响亮地喊出来，同时，“上下一心”，积极推进档案业务指导向档案法治督察转型，这是当前我国档案行政管理创新的需要，是我国档案事业又好又快发展的需要。