公共工程项目公众参与有效性研究_什么是有效性

　　【摘 要】公众参与作为一种民主化的手段对公共工程项目中公共利益的达成、项目成本的控制以及社会冲突的化解具有重要作用。相比西方发达国家，我国在这方面还有很多欠缺之处，如何提高公众参与的有效性是处于经济转轨和社会转型时期中国政府面临的迫切问题之一。借鉴国际公众参与经验，反思我国公众参与存在的问题，通过延长项目决策时间、制定全周期参与框架、运用多元参与技术等措施能够改善公众参与的有效性，化解社会冲突，提高项目成功率。 　　【关键词】公共工程；公众参与；国际实践 　　1、引言 　　公众参与大致可分为非实质性参与（操控和训导）、象征性参与（告知、咨询和展示）、完全参与（合作、授权和公众控制）三个发展阶段。从目前西方发达国家公众参与实践来看，其发展正在经历第三个阶段[1]。我国近二十年的公众参与实践表明，当前公众参与的广度、深度和效度已经明显滞后于社会的发展，正式参与机制的形式化无法真正实现公众诉求，就公共工程建设领域，随着公民主体意识与参与公共事务意愿不断增强，政府正面临公众非正式参与带来的巨大压力。因此，积极借鉴国际经验，转变传统观念，创新公众参与技术、工具和方法以提高公众参与的有效性是中国政府公共项目治理的当务之急。 　　2、国际公众参与实践 　　近年来，公众参与作为一种解决社会问题、推动社会民主化进程的有效手段被广泛运用于世界各个国家的公共工程项目规划和建设过程中，并在公共利益的达成、项目成本的控制以及和谐社会的建设方面发挥了重要的作用。但由于各个国家所处的经济和社会发展阶段不同，使得公众参与机制在各个国家运用的程度存在较大差异。 　　相比而言，西方发达国家公众参与制度比较成熟和系统，并且公众参与的程度和有效性也处于世界领先水平。在公众参与制度层面，1999年美国能源部（DOE）出版《公众参与规划指南》（Public participation Planning Guide）[2]，政府积极主动的鼓励公众参与，该指南清晰阐述了公众如何参与项目规划，并允诺受影响公民通过合理的意见表达可以影响决策者的决策制定；2002年英国审计署出版《连接用户与公民》（Connecting with Users and Citizens）[3]，该文件明确指出政府主管部门在项目信息收集、主要影响因素分析、方案设计的各个阶段都应该确保公众参与的有效进行；2009年加拿大司法部门出版《公众参与指导方针》（Guidelines for Public participation）[4]，书中就公众参与的行为准则作了详细说明，同时还指出：参与者与决策制定者之间的相互信任和尊重是公众参与的核心所在。另外，世界银行、欧盟、经合组织（OECD）以及联合国这些国际重要组织也将参与机制看作一种提高治理能力的重要方法。在公众参与形式方面，英国和法国在城乡规划领域施行诸如开放性区域论坛、城市化公共论坛、城市规划咨询委员会、市特别委员会、市镇协商委员会等非制度性参与方式，相关参与的制度基础全面稳固，参与范围广泛且效果良好；德国在城市建设中除了采用正式的法定参与形式外，还推行诸如论坛、倡议行动、治理委员会、律师规划会、调解、工作小组碰头会、规划小组等非正式参与形式；除此之外，公民调查、公开辩论、公民议会、公民评审团、公投、民意测验、焦点小组等参与形式被欧洲国家普遍采用。 　　另一方面，从国际公众参与框架或模式来看，主要有三个比较具有代表性的框架。第一，Hampton1977[5]年提出的参与框架。它主要包括三个层次：分享信息（dispersing info rmation）、收集信息（gathering information）、规划当局与公众的互动（interaction between planning authority and public）。在这种框架下，信息分享、信息收集以及互动技术的运用决定了公众参与的不同程度。换言之，假设规划当局向社会分享的信息越多，参与者收集的信息就越充分，那么，政策制定者与公众之间的互动就越有效；第二，Creighton2005[6]年指出，公众参与应该成为决策制定过程中的有机组成部分，应该以系统的方式进行思考，针对不同的项目情境制定不同的参与框架。他的框架也包括三个层面：决策分析（decision analysis）、过程设计（process planning）、实施计划（implement ation planning）。通过决策分析，政府和项目发起人能够更好的识别和确定恰当的参与者、项目约束条件以及公众参与程度，而参与流程的设计有助于选择更为合适的参与技术以提高参与有效性。从今天看来，Hampton的框架忽视了项目建设的效率性或紧迫性与公众参与成本之间的关系，而Creighton的框架旨在达成共识，更加注重多元利益下的动态平衡，对于公众参与实践具有参考价值。第三，香港土木工程拓展署（CEDD） [7] 2009年提出了一个关于高敏感性项目的综合参与框架（详见表1），该框架详细罗列了在项目不同阶段公众参与的内容、范围以及不同参与技术的选择，具有较强的可操作性。 　　表1 高敏感度公共工程系统参与框架 　　Tab.1 A systematic participatory framework for high-sensitivity public project 　　Project stage Public participation activities Scope of the involved public Participatory techniques 　　项目阶段 参与内容 参与范围 参与技术 　　1.项 目 1.1 公众参与到参与战略和参 政府代表；受项目影响公众 邮寄、网络及电话调查； 　　发 起 与方案的制定中； 或其他项目利益相关者；私 出版发行咨询资料； 　　阶 段 1.2 公众表达对发展规划理念 人组织（设计单位、施工单 展览；投票；公共论坛； 　　的愿景和想法； 位等）；专业组织和科研机 网络访问和社区研讨 　　1.3 通过公众参与形成多种发 构；压力团体（NGO、大众 会等。 　　展备选方案； 媒体等）。 　　1.4 通过投票选择一个更加反 　　映公众需求的发展方案； 　　1.5 关注主要反对者的期望并 　　据此修正被选发展方案； 　　1.6 公众参与制定、修改并敲 　　定规划纲要； 　　2.项 目 2.1 公众参与制定发展计划大 项目相关地区委员会； 焦点小组会议； 　　规 划 纲和分区计划大纲 ； 受项目影响公众成员； 面对面访谈； 　　阶 段 2.2 公众参与项目的社会及环 其他与项目利益相关的代表； 公共论坛等。 　　境影响评估； 学术界代表； 　　2.3 关注主要反对者的期望并 私人组织代表； 　　据此修正敲定后的发展计 压力团体代表. 　　划大纲和分区计划大纲； 　　3.项 目 3.1 将公众意见尽可能与主要 项目相关地区委员会； 焦点小组会议； 　　设 计 设计变更结合； 受项目影响公众成员； 面对面访谈； 　　阶 段 3.2 关注主要反对者的期望并 其他与项目利益相关的代表； 公共论坛等。 　　据此调整初始设计； 学术界＼私人组织＼压力团体代表. 　　4.项 目 4.1 向公众征询关于项目建设 　　建 设 过程中存在的问题； 同上 公众简介会 　　阶 段 4.2 公众参与评估整个参与过程。 　　3、国际公众参与实证分析 　　加拿大公众参与理论源自美国，经过多年实践和探索，其参与理论和实践方法已经是国际上公认的较为成熟和系统的国家之一。通过资料搜集整理，表1对加拿大线铁路项目[8]与广深港高速铁路香港段项目的公众参与框架进行比较分析，探讨国际公众参与的核心理念以及全面深入的公众参与机制对于项目顺利实施的价值。 　　表2 大型公共工程项目公众参与框架比较 　　Tab2 Public participation framework comparison in Large public works 　　Project stage Duration Detailed public participation activities 　　项目阶段 参与时间段 参与内容 Participatory techniques 　　参与技术 　　加拿大线铁路项目（Canada Line railway project） 　　1.项目发起 02-05/2003 　　2. 项 目 10/2003-05/2004 　　前期设计 　　3. 项 目 06-08/2005 　　初步设计 　　4. 项 目 01-06/2006 　　深化设计 　　5.项目建设 06/2006-11/2009 　　针对项目的一些基础性要素向公众征询意 　　见，如项目建设的必要性与紧迫性、运行 　　时间、建设形式（车站建于地上、地下或 　　高架系统）以及项目开支等问题； 　　向公众征求关于车站相关基础设施的设计 　　及其未来使用的安全性和可靠性的意见； 　　公开征求关于项目整体设计和车站名称的 　　意见建议；讨论受项目影响居民及列车线 　　路问题； 　　向公众征求更加具体的车站设计意见建议， 　　如入口如何设计，设计如何反映项目当地 　　文化特色，如何能提高设施便利性等； 　　向公众征求更少但更具体的一些意见建议， 　　如通道、照明、景观美化的优化等问题； 　　公众对项目建设过程中出现的不符社会大 　　众期望的情况提出意见。 邮寄、网络及电话调查； 　　展览宣传；信息公告； 　　公开通知；公共论坛； 　　广告；开放日等。 　　邮寄、网络及电话调查； 　　展览宣传；信息公告； 　　公开通知；公共论坛； 　　焦点小组讨论会； 　　面对面访谈；开放日等。 　　焦点小组讨论会 　　面对面访谈；公共论坛； 　　开放日等。 　　同上 　　同上 　　广深港高速铁路香港段项目（Guangzhou-Shenzhen-Hong Kong express rail link project――Hong Kong section） 　　1.项目发起 　　2.项 目 　　初步设计 　　3.项 目 　　深化设计 　　4.政策调整 　　5.项目建设 10/2007 　　04/2008-11/2008 　　11/2008-04/2009 　　04-12/2009 　　12/2009-2015 政策规划方案确立为政府未来建设十大基础设施项目之一 　　地区及农村委员会会议召开（05-08/2008） 　　召开地区及农村委员会会议并进行展览宣传（09-11/2008） 　　按照《铁路条例》将香港段方案刊宪（11/2008-02/2009） 　　召开地区及农村委员会会议并进行展览宣传（12/2008-04/2009） 　　方案深化设计（01-04/2009） 　　按照《铁路条例》调整方案；（因社会问题） 　　召开地区及农村委员会会议并进行展览宣传（05-09/2009） 　　2009年底开始筹备，2010年底正式开工，预计2015年香港段全面竣工 　　广深港高速铁路香港段是我国广深港高速铁路位于香港的部份，起屹于香港西九龙填海区西九龙总站，止于香港与深圳的边境，总长26公里。通过与加拿大线铁路项目公众参与实践对比后发现，在推动广深港高速铁路香港段计划时，在财政支出、回收土地、走线、车站选址及设计等问题上之所以引起香港各界社会人士的关注，并且发生了撑高铁运动、反高铁运动、反高铁苦行和香港反高铁拨款警民冲突等事件，就是因为在项目过程中公众没有全面的参与到项目规划和建设中去，整个过程都是被动的接受和被告知；另外，项目参与的时间跨度较短，没有形成真正的有效沟通，而专业性的技术文件让大众难以短时间理解项目。相反，里程相当的加拿大线铁路项目（19.2km）的参与实践则包含了一个详细全面的参与框架，设置了合理的阶段性参与时间以及运用了多元的参与技术。实践也证明，因为工程进度良好，加拿大线提早于2009年8月正式通车。 　　概括起来，目前国际上公众参与实践的核心理念主要可归纳为六个方面：（a）任何受到决策结果影响的个人和团体都有权参与到决策制定过程中，而政府有责任为其提供公开、公平和有效的参与途径；（b）决策者向参与者允诺其参与将会对最终决策产生影响，并且所有参与者影响最终决策结果的机会是平等的；（c）通过不同利益团体之间的沟通交流来促进可持续的、均衡的决策结果产生；（d）通过制定详细全面的全过程参与框架，积极寻求不同利益团体的参与；（e）努力实现信息共享，以帮助参与者更好的理解和评估最终决策结果；（f）决策被制定后，通过与参与者交流，告知其参与投入是如何影响最终决策的。 　　4、我国公众参与再思考 　　20世纪80年代末以来，公众参与理念逐渐在我国一些国际援助项目的规划、设计和实施中得到运用。尤其是近年来，这一技术已经在很多国际组织援助的农村发展项目和扶贫项目中得到推广。可以说，参与式方法一方面对我国改进项目设计方案、取得项目各有关利益相关者的理解、支持、合作与有效参与都起到了积极的促进作用。但是，经过多年的参与实践，我国的公众参与仍然只是停留在较初级的阶段，与西方发达国家推行的全周期公众参与实践相比还有较大差距。由于受政治体制、经济发展水平、社会人口结构以及文化传统的影响，我国的公众参与机制仅多用于涉及环境评估的项目。除此之外，从参与方法上来看，多是采取告知的形式而不是邀请公众参与到项目的规划、设计、建设、运营等各个阶段中表达意见。随着公民意识的不断觉醒，这种形式主义做法在将来只会给公共工程建设增加更多的治理障碍，从根本上不符合强调公民权利的公众参与精神。通过以上分析，我国公共工程建设过程中参与机制的实施需要进一步完善以下方面： 　　第一，提高对公众参与价值的重视程度。目前我国政府的公众参与机制尚不成熟，常常轻视参与的价值，认为公众参与费时且成本高昂，担心过度参与会引起社会冲突和秩序混乱而造成不必要的麻烦。然而，随着我国民主政治的不断完善，公民意识正变得越来越强，而科学技术的进步让社会大众参与公共事务的能力变得越来越强，为此政府必须转变思想； 　　第二，延长项目决策时间。纵观世界各发达国家大型公共工程前期论证研究工作（经济、技术和社会等方面），几乎时间跨度都很长，如日本关门隧道33年、英法海峡隧道24年，甚至我国三峡工程也经历了近百年的论证过程。从公众参与的角度而言，决策者应该延长项目决策时间，在前期将公众参与规划纳入项目决策过程，项目规划书的编制应包含社会影响调查资料及详细的公众参与框架，其形式可以是单列为附件或其它； 　　第三，完善参与框架的制定。建立科学合理的全周期参与框架，是确保公众有序参与的制度保证，对于提高项目成功率具有重要的意义。目前我国参与框架的建立存在两方面问题：一是参与框架粗糙且不符合实际。当前工程实践中制定的参与框架是政府主导的单向参与过程，公众多是被动的参与进来，参与范围有限，而且每一个参与阶段的参与期限设置较短，不足以保证信息的充分交流；二是公众参与活动转包给公共关系公司。这种作法具有较大危险性，因为公共关系公司是以盈利为目的的公司，他们根本不能真正了解项目的本质和项目可能存在的社会风险，甚至会采取极端的方式来处理公共关系问题，这种“放任”可能会给政府治理造成极大的不确定性。总之，一个好的参与框架至少要详细回答三个问题：哪些人参与？参与哪些阶段？各阶段运用怎样的参与技术？ 　　第四，运用多元参与技术搭建参与平台。由于公共项目的不同利益相关者各自的利益不同，而且不同利益群体的意见也有可能存在冲突。因此，在确认利益相关者的基础上，参与技术的选择尤为重要，它直接关系到参与的有效性和项目成功推进的可能性。目前我国在参与技术的运用上呈现单一性，效果不理想。除上文国外一些好的参与技术之外，决策者还应该针对不同项目、不同利益相关者选择不同的参与技术，尤其要随着社会科学和信息技术的发展大胆选择一些新媒体新技术（如互联网广告、论坛、微博等）； 　　第五，加强利益相关者分析与识别工作。通过对国内外工程实践进行研究和总结发现：决策者并不是要征求每一个项目相关者的意见建议，而应该去寻找那些具有代表性的群体，借此才能获得更加有效的信息和反馈，尤其是在项目资金紧张，时间紧迫的情况下。在我国大致有四类主要的利益相关者需要决策者去积极关注：（a）政府和项目发起人；（b）受项目影响的利益团体；（c）一般公众和使用者；（b）压力团体和监督者（NGO、学术界及大众媒体等）。值得注意的是，政府如何回应和利用压力团体和监督者推动项目建设已成为近年参与实践中的一个重要策略； 　　第六，及时公开信息。要确保参与的有效性，有两种信息是必须要公开的：一是项目公众参与流程。必须要让项目利益相关方知道如何参与到项目中，让其充分理解参与流程的每个细节，了解政府目前的困难以及项目本身所面临的限制条件；二是项目进展情况的及时公布。如果公众在不知情的情况下“被决策”，那通常他们会感到被欺骗，这会对后期的参与度产生极大影响，甚至消极抵抗。 　　各种利益的充分表达和富有意义的交流协商是公众参与的核心特征。目前我国正处于经济转轨和社会转型的特殊时期，社会利益关系日趋复杂，社会深层次矛盾日渐突显，而公民意识的觉醒和科学技术的发展给政府治理带来了前所未有的挑战。因此，不断推进并创新公众参与的技术、工具和方法以提高公众参与的有效性是当代实践对我国公共工程治理提出的迫切要求。 　　参考文献： 　　[1]孙柏瑛. 当代地方治理―面向21世纪的挑战[M]. 中国人民出版社， 2004： 229， 241-243. 　　[2]DOE（Department of Energy）. Public participation Planning Guide[M]. U.S. Department of Energy， Washington， DC， USA， 1999. 　　[3] Audit Commission. Connecting with Users and Citizens[M]. Belmont Press， Northampton， UK， 2002 　　[4] DOJ（Department of Justice）. Guidelines for Public participation[M]. Department of Justice， Ottawa， Canada，2005. 　　[5]Hampton. Research into public participation in structure planning[M]. In Public Participation in Planning， Wiley， London， UK， 1977. 　　[6]Creighton. The public participation Handbook： Making Better Decisions through Citizen Involvement[M]. Jossey-Bass， San Francisco， USA， 2005. 　　[7]CEDD（Civil Engineering and Development Department）. Public consulta tion/engagement guidelines[M]. Civil Enginee ring and Development Department， Hong Kong， 2009. 　　[8]Canada Line Rapid Transit Incorporation. Canada Line Final Project Report[R]. Canada Line Rapid Transit Inc.， Canada， 2006. 　　作者简介： 　　路浩（1986-），男，云南曲靖人，西南交通大学公共管理学院公共工程管理硕士研究生，主要研究方向：公共项目管理与风险评估。