高校内部管理 [浅析日本高校内部管理与社会监控构建的教育质量保障体系]

　　 [摘要] 如何提高中国高等教育质量是高校管理改革的重要课题。日本作为教育发达国家之一，注重内部管理与外部监控的有机结合。两者共同构建的高等教育质量保证体系快速提高了日本高校教育质量。本文将对该体系进行分析，并着重阐述它对中国高校管理改革的启示。
　　[关键词] 高校内部管理 外部监控 质量保障体系
　　
　　日本高等教育促进了日本经济的崛起和发展。日本高校内部管理制度与社会监控构建的教育质量保障体系是日本高等教育实现稳健发展强而有力的保证。日趋完善的内部管理制度是日本高等教育的基石，而大学评价制度评估、监督内部管理制度的运行情况，起到外部监控作用。内部管理与外部监控两者的有机结合构建的日本高等教育质量保证体系提高了日本高等教育质量。当前，中国正处于高等教育管理改革的重要阶段。“教授治校”、“高校自主化”、“去行政化”等高校管理制度改革理念层出不穷。我们可以从日本高等教育质量保证体系的发展历程中借鉴经验、吸取教训，促进我国高等教育更快、更高、更强的发展。
　　一、日本高等教育质量保障体系简介
　　中国高等教育发展与改革历程中，如何提高教育质量是社会关注的焦点。众所周知，产品质量的管理在生产部门内部进行，生产部门外部对产品质量发挥监控作用，生产部门与外部社会的共同努力保证和提高产品质量。笔者认为：保证与提高教学质量如同保证与提高产品质量，高校的内部管理与外部监控两者不可或缺。如何将内部管理与外部监控有机结合？以下是日本高等教育质量保障体系的几点作法。
　　1.“以人为本”的日本高校内部管理制度
　　无论是企业管理还是高校内部管理，管理行为的本质就是人的管理。日本高校管理及其改革始终贯彻“以人为本”的理念。其中，两会制度和人事制度具有代表性，值得中国高校改革借鉴。
　　（1）日本高校两级管理制度（两会制度）――“评议会”和“教授会”
　　日本高校内部管理实行两级管理制度。评议会是日本高校内部管理的指挥中枢，教授会则是日常教学科研工作的管理机构。日本高校两会制具有权威性、民主性、代表性、规范性等特点。它们都是根据《日本教育法》和《大学设置基准》的相关规定设立。
　　评议会由校长领导，其成员包括各学部部长、事务局长、教学学部部长、学生部长、研究所所长、图书馆馆长、各学部选出的两名教授组成。评议会负责审议学校重要事项，统领和监督各学部教授会。评议会议员实行任期制，各学部推选上来的两名教授任期两年。
　　教授会是各学部的权力审议机构。各学部的学部长担任会长。由学部的教授、副教授和其他学部成员构成。教授会负责审议学部的一切重大事项，比如，制订学部教学科研计划、学科专业课程设置计划、分配教师的科研任务和授课、制订学生管理方案等。教授会重要职权还包括对教师的选拔、考核、职务晋升以及选举学部长并监督其工作。
　　（2）21世纪的日本高校人事制度改革完善其内部管理制度
　　人事制度是高校内部管理中重要的一个环节。人事制度改革的成功与失败直接影响高校内部管理工作的效果。2005年，全国六所公立大学的人事制度改革标志着日本高等教育人事改革正式启动。此次改革的关键是公立大学法人化转变，改革后，教职员从公务员转变成非公务员，他们的权力和义务不再受到《公务员法》《教育公务员特例法》的保护，而是全面适用国家的公务员《基准法》。
　　此次人事制度改革打破了日本传统的职场终身雇佣制，对教员及职员都采取工作业绩考核下的聘用制，其涉及的层面不仅是教员，也包括在高校管理机构就职的职员。
　　2.以第三方评价为主体的外部监控体系评估和监督高校内部管理制度
　　20世纪90年代初，《大学设置基准》的修订标志着日本高等教育改革翻开全新的一页。新修订的《大学设置基准》规定：为了提高教育、研究水平，构建高等教育质量保证体系，高校必须建立自我评价机制，成立自我评价机构，高校自我评价机制对高等教育改革最大的贡献在于促进高校改进教育现状，提高高校教育质量。但是，高校自我评价制度也存在问题。其中最突出的高校内部缺少评价专家、评价结果在各高校之间缺少比较。于是，对高校实施自身与政府之外的第三访评价称成为21世纪日本高校改革的任务之一。2000年，日本成立高等教育评价与学位授予机构。主要工作是每隔五年对大学的教学和科研进行评估。评估过程是：首先由第三方评价机构制订评价指标，各高校根据评价指标开展自我评价，然后将自我评价结果报送第三方评价机构，最后由该机构根据实地考察得出评价结果并通知学校。
　　自此，由自我评价与外部评价相结合的大学内部管理与外部监控构建的日本高校质量保证体系建立起来了。
　　二、日本高校内部管理与社会监控构建的教育质量保障体系的启示
　　1.依法治教，健全高等教育法律保障体系
　　评议会、教授会作为日本高等教育的一项重要制度，具有代表性、民主性的特点，是日本高校教育质量在短时间内得到快速发展的重要原因。在近两年的中国高等教育改革浪潮中，效仿日本高等教育两会制，实行“教授治校”的观点被众多专家学者提出。但是，如果没有强而有力的法律保证制度的权威性，那么制度在实施过程中势必会流于形式。日本高校的评议会和教授会不仅没有形同虚设，反而在学校内部管理工作中发挥着决定性的作用，这与日本社会教育法规的健全息息相关。明治初年确立高等教育制度以来，日本制定了二十几部有关高等教育的法律，并逐步形成了高教法律体系。这一法律体系不仅体现在它由横向的各法律组成，还表现在它是纵向的，是由上位法、下位法（国家制定），实施令（内阁制定）、实施规定（文部省制定）组成的法律网络。无论是人事还是财务管理，所有与高校管理有关的事项都可以在法律体系中找到依据。有法可依、有法必依是两会制度赖以生存的土壤，两会的地位是由相关法律确定的，受到法律严格保护。脱离了法律，它在高校管理中的绝对权威性就失去了保障。
　　由此可见，如何做到“教授治校”？如何避免“教授治校”流于形式？进一步完善我国高等教育立法、健全法律保障体系是重要前提。深圳大学和南方科技大学作为高校改革创新的试验田，已经率先向深圳市政府提交申请，希望两所大学的章程交深圳市人大审议通过后，成为深圳特区的法律，真正做到依法办学。这样做不仅使“教授治校”有了法律保护，也可以避免政府直接与学校打交道造成的行政干预。我们相信，通过这些改革试点的不断摸索，符合中国国情的高等教育法律保障体系将逐渐完善。依法治教保障下的教授治校一定能够提高我国高等教育质量。
　　2.以“法人化”改革为依托，实行高校领导层、行政层、教学科研层的综合性人事制度改革
　　日本公立大学的人事制度改革是以法人化为特点的综合性改革，不是以教师为改革对象的单项突进。法人化后，教师与行政管理人员都面临着从公务员到非公务员的转变。这个过程中，受到冲击不仅是教师，而且包括高校的行政人员。改革对各行政岗位设置的必要性、职员的数量和质量进行了新的整理，并引入以能力、业绩评价为主的评价机制，实行以能力等级制度为基础的任用制和工资制，代替以前的出勤工资制度。日本的人事制度改革为什么把高校的行政人员也纳入其中，而中国的历次高校人事制度改革却只是以教师为主要改革对象？原因之一是政府主导的高校评估，以及具有社会效应的“中国高校排行榜”，其各项评价指标都与教师和科研有关，这使高校领导层认为只有加强对教师的严格管理才能提升竞争力，忽视了对行政人员的管理。但是，高校作为一个社会综合体，各个部分的共同参与是它良性运作的保证。因此，人事改革必须是以“法人化”改革为依托，实行高校领导层、行政层、教学科研层的综合性人事制度改革。目前，中国的高校普遍存在行政人员办事效率低下、组织结构臃肿、工作内容不饱满等诸多问题。一线教师作为学校的支撑力量，其地位和待遇反而比工作相对轻松的行政人员低。如果高校行政管理人员人事改革与教师人事改革不同时进行，那么改革势必引起教师的强烈不满。高校法人化后，现代大学的正常运转，离不开有效的管理机制和精干而又高素质的管理队伍，因此，管理队伍建设与师资队伍建设同等重要。
　　3.建立第三方评价为主体的外部监控体系，有效评估、监督高校内部管理制度的构成和运行
　　随着高等教育规模化，教育质量的提高不再是高校内部的事情。它引起了社会广泛关注，成为政府关注下的公共事业。在高校内部管理制度建立、健全的前提下，引入第三方评价的监控体系，能够有效发挥评估、监督高校内部管理制度的作用。处理好两者关系，将直接带动教育质量的提高。
　　如何使外部监控在高校质量保证体系中发挥作用？日本的作法值得我们借鉴。首先，要加强高校评估法制建设。日本的大学评估、学位授予机构是依据《国立大学法人法概要》建立的，权威而又充分的法律依据使评估工作得以正常运作。其次，要建立政府、社会共同构建的高校评估体系。2001年，在高校自我评价制度实施十年后，日本政府设立了具有高度独立性的大学评价机构，即第三方评估机构。所谓第三方评估，是指文部省承认的独立于政府的实体，按照文部省公布的标准和组织方法对高等教育进行的评估。作为独立于政府和教育界的认证机构，它能够真正做到不受政府和教育界的影响，提供公平的认证结论。最后，为维护各高校的办学特色和自主权，不根据评估结果对各高校进行排名，分出三六九等，只是将评估结果以易于明白的形式公布，希望国民对高校办学理解、支持，从而促进其发展。
　　三、结论
　　在进入21世纪的中国高等教育改革与发展过程中，从制度上保证与提高高等教育质量成为我国高等教育改革的重要课题。分析与借鉴日本的高等教育质量保证体系能够加速改革速度。在现代高等教育质量保证体系中，内部管理制度是前提，起着基础性、根本性的作用，它与外部监控制度的协调发展一定能够提高教学质量。
　　
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