建国后中小学领导体制演变的特点及趋势:建国后小学教师体制

　　建国以后,我国中小学领导体制经过多次变革,先后实行过校务委员会制、校长责任制、党支部领导下的校长负责制、当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制、革命委员会制、党支部领导下的校长分工负责制和校长负责制等7种主要领导体制,实质上是三种主要形式:委员会制、党委制和一长制。分析整理历次体制变革的过程与特点,对于理顺学校内外部关系、推动学校变革具有重要意义。
　　一、 学校领导体制改革的发展阶段
　　1.社会主义改造时期的初步尝试(1949～1956年)
　　建国后到1956年,学校先后试行了两种领导体制。1949年到1951年,在军事管制的情况下,各地学校曾以进步的教职员和学生为骨干,组成校务委员会,作为临时机构,管理和领导学校工作。这种体制在当时曾起了维持学校、发扬民主、反对落后、改造学校的作用。然而,这种体制很快就暴露出极端民主、工作无人具体负责的弊端,为社会主义改造期间校长责任制的实施奠定了基础。1952年3月,经政务院批准,由中央教育部颁布《中学暂行规程》(草案)和《小学暂行规程》(草案),规程规定:中小学实行“校长责任制,设校长一人,负责领导全校工作”。这种体制契合当时学校运行规律的某些要求,对改变学校工作无人具体负主要责任的现状,发挥了积极作用。按照规程的规定,从政治领导到业务领导,各项行政事宜、任免教职员等都由校长全权负责,统一指挥。责任指向校长,从而促使校长钻研业务,保证了教育质量的稳步提高。但是,由于缺少监督机构和制度,容易导致夸大个人作用、滋长官僚主义和个人独断专行的领导作风[1]。这一问题又为党支部领导下的校长负责制埋下了伏笔。
　　2.全面建设社会主义时期的积极探索(1957～1965年)
　　1957年,基于对整风反右政治形势的认识以及校长一长制弊端的反思,否定校长责任制的态势日趋明显。1958年,中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》,指出:“一长制容易脱离党委领导,所以是不妥的”。受“左”倾思想的影响,《指示》对当时实行的校长责任制予以全盘否定。在实践过程中,强调党支部的“一元化”领导,以支部书记负责制取代了校长负责制,党支部包揽行政领导工作,支部书记指挥一切,校长形同虚设,并突出地宣传了“外行领导内行是普遍的规律”,废除了行之有效的规章制度,破坏了正常的教学秩序。这种党政不分、以党代政的现象致使教育质量严重下降[1]。1961年,党中央着手纠正“左”的错误,总结了建国以来办学的经验教训。1963年,中共中央转发教育部制定的《全日制中学暂行条例(草案)》和《全日制小学暂行条例(草案)》,恢复了校长负责制。两个条例规定:“校长是学校行政负责人,在当地党委和主管教育行政部门领导下,负责领导全校的工作”;“党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任”。这些规定比较适合当时的情况,加强了行政管理,整顿了教学秩序,教育质量又开始迅速回升。至此,我国的学校已经探索试行了委员会制、一长制和党委制三种学校领导体制类型,在经过第一次否定之否定后,出现了党委和校长负责相结合的第一次尝试――党委领导下的校长负责制。
　　3.文化大革命时期的管理方式(1966～1976年)
　　在“文化大革命”期间,1963年确立的党委领导下的校长负责制被批判为“削弱党的领导”,是“修正主义教育路线”的产物。在“工人阶级占领上层建筑”的口号下,先是由所谓的“群众”组织夺权,接着是工宣队、军宣队、贫宣队管理学校,以后又实行“革命委员会”的管理体制。相对来说,“革命委员会”制实行时间较长。这种管理体制使得学校党政机构和学校管理走向混乱,被认为是建国以来最低效的一种领导体制。
　　4.社会主义现代化建设初期的酝酿调试(1977～1984年)
　　1978年全国教育工作会议之后,教育部重新颁发中小学《暂行工作条例》(试行草案),规定全日制中小学“实行党支部领导下的校长分工负责制,学校的一切重大问题,必须经过党支部讨论决定。”这一体制对于克服当时的混乱局面,使教育工作走向正轨是有益的。但是,随着形势的发展,这种体制越来越暴露出党政不分、权责分离的弊端。所有这些,都严重影响了学校管理水平、办学效益和教育质量的提高,引发了广泛的争议。1980年,萧宗六在4月2日《人民日报》内参上发表文章指出,中小学应该实行校长负责制,揭开了中小学实行校长负责制研究的篇章,并最终催生了学校领导体制改革的第二次否定之否定。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“学校逐步实行校长负责制”,经过两次被否定以后,校长负责制再次被确定为学校的领导体制。
　　5.校长负责制的逐步确立(1985～1992年)
　　1985年5月,中央作出“学校逐步实行校长负责制”的决定以后,各地学校领导体制改革开始由点到面逐渐推进,改革的内容由校内党政关系、校长职权等领导体制,逐步扩大到校内管理体制,扩大到教育行政部门与学校的职权关系[2]。然而在当时,有不少教育行政人员和中小学校长对什么是校长负责制、党政关系,以及实行校长负责制是不是就是校长说了算等问题并未弄清。实践中,校长负责制在摸索中进行,并受到了质疑。1989年政治风波以后,不少人对校长负责制产生误解,一些地方教育行政部门甚至下令实行校长负责制的学校恢复原来的体制。为此,一些学者发表文章大声疾呼,认为1957年整风反右后否定了校长负责制,文化大革命期间再次否定校长负责制,我们不能因为50天的风波而停止学校内部领导体制改革,甚至第三次否定校长负责制。同年10月24日,原教育部部长何东昌发表谈话说,中小学可继续实行校长负责制,校长负责制脱离了险境。尽管如此,学校领导体制改革还是受到了比较严重的影响[3]。
　　6.校长负责制的全面推行(1993年以后)
　　1992年,在邓小平同志南巡讲话精神鼓舞下,学校领导体制改革出现了转机,各地推行校长负责制的工作又渐趋活跃。1993年2月,中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》明确规定:“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。从《决定》到《纲要》,经过8年的试点与实践,取消了“逐步”二字,表明中小学要全面实行校长负责制。1993年底,以萧宗六为首的课题组对湖南、湖北、河南、江西、广东等省189所农村中小学的调查结果显示,59.8%的农村中小学学校实行了校长负责制。而同期,各大中城市则普遍实行了校长负责制[2]。此后,尽管在实践中出现了校长权力过大、素质不高、政策执行机构越权干涉等问题,理论界也掀起了对校长负责制弊端的讨论,出现了质疑甚至否定校长负责制的声音,但是,国家推行校长负责制的政策一直没有动摇。
　　二、 学校领导体制发展演变的特点
　　1.在形式方面,呈现了从一元极端到多元和谐的倾向
　　委员会制、一长制和党委制各有利弊,在我国学校领导体制的演变过程中都曾几经起落,三种不同的力量依次登场,经历了轮流坐庄、相互结合到和谐共生的过程。解放初期的革命委员会制、1952年的校长责任制、1958年的支部书记负责制,以及文革时期的革命委员会制都是一元化的领导,充分展示了每种力量的优势,也暴露了其不足,为我国学校领导体制的改革提供了丰富的经验。1963年实行的校长负责制与1978年实行的党支部领导下的校长负责制都体现了党委和校长两种力量的结合,两种力量相互补益又相互牵制,为协调不同力量完善领导体制提供了借鉴。1985年实施的校长负责制最初被解读为“上级机关领导,校长全面负责,支部保证监督,教工民主管理”,出现了不同力量的融合,得到了各界的积极响应。从1985年到90年代中期,在以校长为主导的情况下,各种力量在学校领导体制中共生共存。然而,在世纪之交,理论界却又兴起了对校长负责制内涵的广泛讨论。为了澄清人们对校长负责制的误解,余白等人撰文否定“四要素”的说法,把“上级领导”、“教代会”和“党支部”作为相对独立的概念,并运用特征描述的方法,从校长在学校中的地位、职责、权力等几个方面来重新界定校长负责制[4]。受系统科学,尤其是西方校本管理理论的影响,冯大鸣在其第二代校长负责制中提出了学校――家长――社区伙伴关系的因素,民主参与的对象进一步扩大。此后,理论界掀起了探讨校长负责制弊端和重构校长负责制研究的高潮,试图整合校长、党委、教工、学生、家长等不同的力量于一体,使之彼此依存互补,和谐共生。
　　2.在国家政策出台方面,经历了从感性随意到理性慎重的过程
　　我国的学校领导体制改革经历了一个不断反复的过程,先后实施过两次委员会制、两次党委制和三次校长负责制。尤其是建国后到改革开放前的30年,学校领导体制转变频繁,反映了我国教育政策的制定过程缺乏明显的模式或规范的程序,存在随意性。学校领导体制的调整多是为了解决前一决策阶段产生的显而易见的问题,是堵漏式的,缺乏系统的思考。在文革时期,学校领导体制的调整更反映了某些主观意愿,要么纯粹出于政治目的或宣传目的。改革开放以后,我国逐步确立了校长负责制,虽几经波折,国家实施并完善校长负责制的基本方向没有动摇。学校领导体制改革历程越来越反映出我国教育政策的制定过程越来越民主,专业人员的参与越来越受到重视,政策制定的方法越来越趋于理性。2006年,新修订的《中华人民共和国义务教育法》第二十六条再次明确规定学校实行校长负责制。从1985年开始实施的校长负责制,迄今已经二十多年无多大变化,足见校长负责制的稳定以及国家对学校领导体制改革的慎重。
　　3.在政策制定与组织实施方面,经历了由集权封闭到系统开放的过程
　　历次学校领导体制改革,除文化大革命中“革命委员会制”以外,基本上都是由中央直接作出决定,然后全国各地一步到位,改革模式单一,全国上下步调一致,政策执行比较呆板僵化。改革内容只局限于学校内部,而学校内部又仅局限于行政领导权问题。改革开放以后的学校领导体制改革,经历了全国各地的总结试点,在广泛总结经验教训的基础上,中共中央审时度势地作出逐步试点校长负责制的决定,提倡多模式、多格局、因地因时制宜,直到1993年,才在中小学全面推行校长负责制。这次改革“涉及学校内外各方面关系的大调整,权力的再分配,职能大转换[2]”,对教育系统内外部的配套改革提出了要求。
　　三、 学校领导体制改革的趋势
　　1.加强党的领导
　　实践证明,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党的领导只能加强不能削弱。现行中小学实行的领导体制基本上都是校长负责制,校长负责制本质上是一种首长负责制,其自身的弱点要求在实践中加强对校长权力的监督与制约。从权力体系上看,上级行政部门应该能很好地发挥上位监督作用。然而,由于监督成本的限制,上级行政部门与校长之间存在严重的信息不对称,使得监督无力。有些校长认为,实行校长负责制,党的工作任务就是保证监督。这种观点将学校党组织的地位降至保证学校工作的附属地位,削弱了党对学校工作的领导,不利于国家方针政策的落实。在实际工作中,党支部的监督作用要么因为校长兼任支部书记而自然削弱,要么因为缺乏可行的监督程序而落空。要加强党的领导,完善校长负责制,需加强基层党组织建设,完善参与管理和监督程序。
　　2.加强群众监督
　　校长对学校的管理在很大程度上依赖权力作保障,权力的运行需要一定的监督。目前,各学校在加强民主管理、民主监督方面已经制定了相应的制度和措施,但在实际运行中,监督机制还不够完善,教工参与学校管理和监督的意识与能力都有待进一步加强。另外,从法律角度看,由于学校教职工代表大会根本不是学校的权力主体,并且其成员必须接受校长领导,使得这种监督很难发挥作用。在一项有关校长负责制的问卷调查中,只有13%的教师认为学校的民主机构监督作用比较大,34%的教师认为作用一般,38%的教师认为作用较小,15%的教师认为没有发挥作用;在被调查的学校中,定期召开教职工代表大会的仅占19%,不定期召开的占61%,不召开的占11%,不清楚的占9%[5]。
　　3.规范政策文本
　　1985年的《关于教育体制改革的决定》和1993年的《中国教育改革和发展纲要》是校长负责制得以推行的两个重要文件,然而,二者都没有明确界定校长的权力范围及行使方式;1995年的《中华人民共和国教育法》也没有明确校长行使权力的权限,缺乏对校长权力范围及行使方式的明确界定;在实践中,对于校长负责制的具体操作办法,如校长到底有何权力、如何监管等更是众说纷纭。这都表明,我国有关校长负责制实施的政策法规制定和宣传还不到位。为保证学校领导体制改革的顺利进行,充分发挥校长负责制的积极作用,在规章制度与法律规范建设方面,有必要建立完备的行政法规与民主管理章程,对校长、书记、党支部、教工会的地位、任务、职权等分别作出明确规定,否则就会导致权力的过分集中或者相互抵消,从而导致教育行政效率的降低。
　　4.健全咨询机构
　　作为“一长制”,校长负责制具有指挥统一、权责明确、效率较高的优点。同时,其执行的效果对校长个人素质的依赖性太大,在复杂问题的决策上产生失误的可能性也就更大,校长容易陷入事务性工作而无暇顾及组织的长远发展。在实行校长负责制的同时,设智囊团、思想库、咨询委员会之类的组织,专门负责调查研究、政策研究、参谋咨询,提供决策方案及反馈等。成立这样的专门机构,可以很好地弥补校长个人智慧之不足,并能调动教职工、社区人士、家长及学生参与学校事务管理的积极性,保证学校作出比较民主、质量较高的决策,从而形成学校发展的合力。
　　
　　参考文献
　　[1] 陈恩恒.学校领导体制改革的探讨.辽宁教育学院学报,1987(1).
　　[2] 余白,萧宗六.学校领导体制改革研究报告.江西教育科研,1996(5).
　　[3] 萧宗六.校长负责制的提出及内涵[OB/EB].省略/cms/data/html/doc/2003-12/12/36347/.
　　[4] 余白.校长负责制就是校长全面负责――与阎德明先生及所有持“四要素”观点者商榷.中小学管理,2000(7-8).
　　[5] 张志峰.从教师视角看校长负责制――对G市6所公立学校的问卷调查与分析研究.干部发展与管理,2006(5).(责任编辑付一静)