中小学教师聘任制的法理分析_今后中小学教师聘任制

　　教师聘任制是教师任用的一种方式，是教育人事制度的一个重要组成部分。我国中小学已普遍实行教师聘任制，希望通过这种任用制度的实施，加强教师队伍建设，提高教师素质，优化配置人力资源。
　　我国公立中小学教师的任用制度，目前主要是两种：任命制（即派任制）和聘任制。我国实行的中小学教师聘任制，其准确表述应是：在教师任命制的基础上，由校长实施的教师岗位职务聘任制。因而，我国现行的教师聘任制还不是真正意义上的聘任制，还缺少一个必要的前提条件，即较为成熟和完善的教师劳动力市场。没有成熟的教师劳动力市场，不能形成教师流动机制，就无法实现施行教师聘任制的初衷。
　　我国现阶段公立中小学校的教师任用，仍以派任为主，虽然大多数学校已经和所属教师签订了聘任合同，但多属岗位职务聘任，教师聘任制并没有真正实施，徒有其表而已。几乎所有的公办中小学都管不了用人的进、出口。
　　
　　一、我国中小学教师聘任制实施中存在的问题及成因分析
　　
　　１．我国的中小学教师聘任制实施过程中存在的问题
　　（１）教师聘任制的实施效果不太理想。从近几年教师聘任制的实际运行看，全国各地的效果并不乐观。据浙江省台州市教科所在台州市对教师聘任制改革的调查结果，对教师聘任制实施过程的评价，中小学教师有３５％认为政策制定得比较完善，但政策制定与政策执行不是一回事；有３１％认为制定政策时的意图与实际效果有距离。这两方面的意见是相似的，共占总体的６６％，这说明制度改革的构想与实际操作之间的差距颇大。
　　（２）聘任局限于比较小的范围。目前，中小学教师的聘任范围一般都比较小，主要限定于两个范围之内：一是限定在校内聘任，学校不能走出校门去选教师，教师也不能离开原校选他校。一个学校如果教师超编，富余教师安排难，造成了教师资源浪费；而在教师缺编的学校，又不能实行优胜劣汰、竞聘上岗。二是局限于教育行业内部。基本上不考虑教育行业以外的愿意从教且本人的素质达到教师任职资格的人才。
　　（３）配套的教育人事制度不完善。教师聘任制、校长负责制、岗位责任考核制是教育人事制度改革的三大方面，教师聘任制是其中的核心。教师聘任制的实行，需要其他制度配套完善。但现实情况是校长负责制、岗位责任考核制的实行也不令人满意。
　　我国中小学校实行校长负责制，校长在教师聘任制中起着举足轻重的作用。不仅聘任合同要由校长代表学校与教师签订，而且具体聘谁不聘谁，校长可以说了算。长期以来，我国校长产生的办法基本由上级指定、任命，作为学校主体的教职工对校长的人选无决定权。这就造成一些校长曲解校长负责制，独断专行，只对上负责，不对广大教职工负责。有些学校的校长在教师聘任过程中，任人唯亲，顺我者聘，逆我者辞。教师们为保住“饭碗”，不敢得罪校长怕招来“下岗”之祸，与此相伴的是专制的滋生，失去监督的校长们一言九鼎。一旦养成凡事个人说了算的专制作风，极有可能阻碍教师聘任制的顺利推行，甚至造成不可弥补的损失。
　　《教师法》规定：“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。”通过考核，可以评定教师的工作成绩，找出差距，明确今后努力方向，不断提高教师的思想素质和业务素质。对于考核不合格，不胜任教育教学的人员，应当通过考核解聘。但由于目前一些地方考评体系不科学，考核只看结果不看过程，结果受一些人为因素的影响，并不客观、公正、准确，致使考核结果作为聘任教师的依据，往往产生消极后果。
　　２．主要原因
　　（１）现行人事制度下教育行政机关、教师、学校之间的法律关系混乱。通过对各国教育管理现状和公立中小学教师的任用方式的比较可知，聘任制和派任制虽然不同，各有特点，但如果实施得当，在实践中并没有优劣高下之分。关键是理顺不同任用制度下的教育行政机关和教师、学校和教师的权利（力）义务关系，明确相关各方的权、责、利。如果实施派任制，那么，教师的任用和管理权就应归县级教育行政机关，教师任用的法律关系在教育行政机关和教师间发生，学校没有人事调配权，仅有在学校内部根据工作需要具体安排工作岗位的权利；如果是推行聘任制，教育行政机关就要把教师的任用权下放给学校，让学校和教师双方基于平等的法律地位，本着自愿的原则，自主选择，公平协商签订聘约，在聘约中明确双方的权利义务，从而调动教师的工作积极性，同时也提高学校教育管理水平和教育质量。若表面上实行聘任制，但教育行政机关又紧握人事权不放，那就使得教育行政机关和教师、学校和教师之间职责不清，关系混乱，最终对教育行政和学校管理产生负面影响。
　　（２）教师聘任缺乏操作性的法律依据。从原则性规定这个层面讲，实行教师聘任制是有法律依据的，《中华人民共和国教师法》第１７条第１款作了明确规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”
　　这里的“应当实行”是强制性的，体现了法律对学校人事制度改革方向的确定，即从发展方向看，不存在要不要实行教师聘任制的问题。但从操作层面上看，我国目前缺乏教师聘任的操作性的法律文件。《教师法》第１７条第２款规定：“实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门制定。”在我国，教师职务制度和教师资格制度国家都颁布了相应的操作性法规，唯独对于教师聘任制度，还没有相应的法规或规章，一般是各地根据其具体情况而制定相应的聘任办法，由于其不属于法源性的规范性法律文件，加上各地规定各行其是，从而引发了一系列教师聘任的法律问题和纠纷，使教师聘任制应当实行而在实际工作中难以真正实行。
　　（３）成熟的教育人才市场没有形成。我国的教师聘任制实施还缺少一个必要的前提条件，即较为成熟和完善的教育人才市场。没有成熟的教育人才市场，不能形成教师流动机制，不合格教师和富余人员流不出教育领域，优秀合格的人才不能通过人才市场流进教育领域，何来师资优化组合、择优聘任、优胜劣汰？
　　
　　二、解决对策
　　
　　１．理顺教育行政机关、教师、学校之间的法律关系
　　这个问题的关键是确定教师的身份。我国习惯上把企事业单位的工作人员分别确定为干部身份和工人身份，在编正式教师属干部身份，由教育行政机关实行派任，那么，教师的任用和管理权就应归县级教育行政机关，教师任用的法律关系在教育行政机关和教师间发生，学校没有人事调配权，仅有在学校内部根据工作需要具体安排工作岗位的权利。在实行教师聘任制的情况下，如果教师身份是国家干部，理应由行政部门管理，如要聘任，也应由教育行政机关聘任。这样一来，教师聘任在逻辑上就成了教育行政机关内部的人事工作。而我国的《教师法》第１７条第２款规定“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这就是说，教育行政机关要把教师的人事管理权下放给学校，聘任是学校和教师双方在平等自愿的基础上，由学校根据教育教学需要设置的工作岗位，通过学校和教师签订聘任合同，聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务，学校和教师处于地位完全平等的民事法律关系之中。双方劳动关系的建立完全基于自愿，是双向选择的结果，教师有是否应聘的自由，学校有聘任和解聘教师的权利。教育行政机关除了依照教育教学工作需要给学校核定和分配教职工编制外，基本上不对教师进行直接的人事管理。
　　２．强化竞争机制，建立教育人才市场
　　要实施聘任制，一个前提条件是在教育劳动力市场上，人力资源充足，并有一定的剩余，这样才能够形成竞争、择优录用。在教育人才匮乏的条件下，实施教师聘任制只能够是“霍布森选择”，徒有其名而已。当前，随着我国高等教育和师范教育的发展，已经形成了一定规模的教育资源储备，实施聘任制的前提条件已经成熟。教育行政机关应该积极行动起来，建立教育人才市场，为实施聘任制创造良好的条件。
　　通过聘任方式向社会招聘教师应逐步建立双向选择、择优聘任、能进能出的用人机制。受聘教师，聘任期满后学校不续聘的，应按教师聘任制的有关规定和合同约定的条件另谋职业或到其他学校受聘，以形成教师合理流动的有效机制。
　　３．规范聘任工作的具体程序
　　现在我国还没有法源性的关于教师聘任制的程序规定，即便将来国家教育主管部门制定了程序性的规章，也不可能对教师聘任的程序作出详细具体的规定。因此，无论是立足现在，还是着眼未来，县级教育行政机关都应制定适合本地区教育发展实际需求的教师聘任的具体程序规范。
　　在这方面，美国地方学区的教师聘任虽然与我国不同，但教师聘任的程序值得我们借鉴。
　　在美国，教师聘任的一般程序是：“首先根据当前及长远对教师的需求，由学区人事关系部主任在报纸和杂志上公开刊登招聘广告。广告必须公开有关空缺职位的详细情况。它包括：校名、年级、学科、职位的资格要求，工作量、报酬以及申请程序。应聘者需向学区递交申请表及相关的书面材料，主要包括毕业证、教师许可证、测试成绩单、健康证明以及推荐信等。申请当教师的人员经过选拔委员会（由学监或校长、教学主任、学区教育委员会或学校董事会组成）的考核，通过提问、交谈、笔试等方式全面考察申请人的教育观念、知识水平、性格特点、交往及团队协作能力等，考核合格后由选拔委员会向学区教育委员会或学校董事会推荐，并由学区教育委员会或学校董事会决策聘任，签订聘约，试用期三年”。
　　４．建立长期聘任和合同聘任相结合的人事制度
　　华南师大黄崴教授认为，根据学校的发展和教师发展的需要，建立长期聘任和合同聘任相结合的学校人事制度是学校内部人事制度改革的基本方向。
　　长期聘任是指对经过试用期和一定时期的合同期（如３年或５年），经过全面考核达到国家教师资格和能力标准的教师实行长期聘任，颁发长期聘用证书。从学校来看，长期聘任可以建立一支稳定的、高质量的教师队伍，这些教师对教育教学有敬业精神，对学校有忠诚感，这是学校发展、教育质量提高的保障，同时长期聘任也符合教师的心理和生活需要，使其有安全感，增强他们对学校的认同感。
　　但长期聘任不等于“铁饭碗”，一方面，教师得到长期聘任不是轻而易举的，要经过长期的考核，达到一定的教育教学能力和水平之后才行，如果不努力工作就得不到长期聘任；另一方面，要定期复核，促进教师提高业务水平和改善工作态度，如果在工作中不认真努力，不提高业务能力，在复核时就有可能被淘汰掉，失掉长期聘任的职位。
　　当前，我国实行聘任制时不加区分地把所有的人都拿来进行聘任是不合理的，应按照长期聘任制的标准甄选出长期受聘者，其余的实行合同聘任制。
　　合同聘任制是学校人事制度的重要部分，有长期聘任就要有合同聘任。合同聘任是长期聘任的基础，也是对长期聘任制的补充。合同聘任主要是短期聘任，如一年一聘或两年一聘。合同聘任的实行对教职工构成压力，可以极大地激发教职工工作的积极性，形成双向选择、能上能下、能高能低、能进能出的局面。但一所学校不能所有的人都是合同聘任，还要有长期聘任的教师。长期聘任的教师应是那些经过连续若干年的合同聘任后经考察获得良好记录的教师。
　　５．进一步完善保护教师合法权益的制度
　　首先，这涉及实行教师申诉制度、完善学校内部管理体制和建立健全社会保障体系等方面的工作。我国已通过立法的形式建立了教师申诉制度。教师认为学校侵犯其教学科研、职务聘任、民主管理、工作待遇、培训进修、考核奖惩等方面的合法权益，或者对于学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以依法向主管的教育行政机关提出申诉。教育行政机关应依法受理教师有关聘任的申诉，根据法定行政职权和程序作出适当的处理决定，从而有效保护教师的合法权益。
　　其次，要完善学校内部管理体制，建立一定的监督与制约机制。
　　在日常的学校生活里，教师权利被侵害是根源于教育内部管理体制本身存在的弊端：学校组织权力或直接管理教师的政府组织权力强大但对其缺乏制约机制。为保护学校管理中的被管理者的合法权益，应当建立一套对权力行使进行监督和制约的机制，做到校长能用人而又不至于“欺人”。这不仅要求学校依法管理，还需要代表教师利益并站出来说话的代理人――教育工会能够真正发挥作用。目前教育工会在维护教职工权利方面，确实还有一些不足或没有发挥其应有的作用。原因之一是教职工对于学校的组织性的依赖及我国学校内部的管理体制、劳动人事制度，使得教育工会无法站出来为教师说话。要真正发挥教育工会的作用，就应改变目前以基层单位组织为基础的教育工会组织形式，代之以区域（如县）为基础的教育工会组织形式，在适当的范围内变单位性教育工会组织为县级行政区域内的社会性教育工会组织，使得教育工会能够并敢于为教师说话，成为教师利益的真正代表。
　　再者，要建立健全社会保障体系，妥善安置落聘教师。学校必须妥善解决原有教师落聘后的再就业和生活保障问题。中共中央、国务院《关于深化改革全面推行素质教育的决定》要求“富余人员原则上在教育系统内部进行培训和安排”。近年来，由于经济结构的调整，社会上下岗人员增加，就业压力很大，在编教师落聘后难以由政府或社会重新安排就业，他们的生活保障和再就业问题主要应在教育系统内部协调解决。县级教育行政部门应建立落聘教师再就业机制，做好落聘教师的管理和安置工作。
　　
　　参考文献
　　［１］ 张丰．关于教师聘任制度改革的民意调查．教学与管理，２００２（１）．
　　［２］ 丁文珍．美国教师聘任状况研究．教育科学，２００２（３）．
　　［３］ 黄崴．深化与创新：中小学内部管理体制改革路向．华南师范大学学报（社会科学版）．２００１（３）．
　　［４］ 赵洪珍．中小学教师聘任制的前提条件研究．东北师范大学２００２届硕士学位论文．
　　［５］ 刘晓燕．中小学教师聘任制研究．上海师范大学２００４届硕士学位论文．
　　［６］ 周国华．中小学教师聘任制的构建初探．江西师范大学，２００４届硕士学位论文．