美国对台军售_美国国家战略安全视角下的对台军售

　　编者按:冷战结束后,美国成为世界上惟一的超级大国,为了确保其霸主地位不受挑战,美国在全球安全战略上突出了遏制中国的战略选择。在亚太,由于受美国全球安全战略的影响,美国对华防范与遏制的手段一直较为强硬,其中对台军售就是最典型的表现。这种以军售为主要形式的“安全安排”,一直是冷战后美国全球和亚太安全战略的重要组成部分。此外,向台湾售卖军火不仅可以拉动和刺激武器出口国的内需和增加就业,还可以赚取政治上的好处。美国拥有世界上最庞大的军火工业,而台湾是美国在亚太地区的最大买主之一。因此,在全球金融危机的大形势下,美国的对台军售在经济上更有刺激内需、促进本国经济发展的重要作用。
　　
　　香港《东方日报》2009年12月14日报道称,口口声声要与中国建立盟友关系的美国总统奥巴马即将重启对台军售案。据美国国务院官员证实,奥巴马政府正在推动一项新的对台军售案,包括转售台湾的8艘德国U-214级新型柴电潜艇(这8艘潜艇的总价高达100亿美元,单价堪比核潜艇)、60架UH-60“黑鹰”直升机和“爱国者”-3型防空反导系统等。虽然此次军售清单中没有台湾空军急需的F-16C/D型战斗机,但售台的先进潜艇及防空反导系统,可帮助台湾对付来自大陆的海上或地面攻击,并且对两岸军事力量重心倾向大陆进行修正。
　　
　　美国对台军售战略的缘由
　　
　　美国全球安全战略的调整 冷战结束以后,美国全球安全战略也随之发生了相应的变化,即由“与苏争霸”转为维持“独霸”。为了维护其独霸的地位,建立以美国为主导的“单极世界”,美国开始不断调整其全球安全战略。目前,美国全球安全战略已由侧重于欧洲(遏制前苏联的扩张)转变为“欧亚并重”,其基本目标是确立和保持美国在欧亚大陆的领导地位,在欧洲继续挤压俄罗斯,使之无法再对自己形成挑战;在亚洲则是增加了对中国的戒备防范。为此,美国军事战略的基本目标也调整为“积极营造对美国有利的国际环境”,并“着手为变化莫测的未来准备”,美国开始明显加快了在亚太地区的军事部署。
　　中国在美国全球安全战略中的地位改变 由于两极中的一极不复存在,中美之间原来联合抗苏的战略基础遭到了削弱。再加上社会制度、意识形态的差异,中国在美国全球安全战略棋盘上的位置突出,中国的发展和壮大被看成是美国在全世界推进资本主义进程的主要障碍。美国通过美日防卫指针和拟议中的战区导弹防御系统以及美台军事关系的加强,从而形成对中国的制约。
　　台湾在美国全球安全战略中的价值上升 21世纪以来,美国越来越重视台湾在其全球战略中的价值。有的人则毫不掩饰地提出要重新掌控“不沉的航空母舰”,由于台湾仍是美国从阿留申群岛→朝鲜半岛→日本列岛→台湾→菲律宾→东南亚国家这条遏制中国并进而控制亚太地区链条上的一个重要环节。美国认为如果中国大陆和台湾实现了统一,那么就等于是在美国的防线上打开了一个缺口,将严重影响美国在西太平洋的战略部署。在这种情况下美国国家安全战略开始更多地关注中国的台湾问题。台湾问题日益成为美国地缘战略中掣肘中国的一个砝码,成为对中国大陆进行遏制的政治、军事平台。因此,美国将更加从全球战略的角度看待台湾问题,将台湾纳入美国全球战略轨道。
　　遏制中国发展的需要 随着中国的综合国力迅速增强,中国在全球的国际地位不断提高,加之中美两国意识形态的不同,这使得一些美国人感受到了“压力”。他们认为,中国的强大会打破亚太地区力量对比的现状,并最终危及美国在亚太地区的利益和地位,因此,中国被美国当作在亚太地区实际的“竞争对手”,美国的亚太战略不能不从制衡中国的角度来规划和执行,千方百计地想遏制中国发展和壮大。但是,由于中国在亚太地区的地位和作用,特别是在维护亚太地区的和平与稳定,缓和朝鲜半岛局势、防止大规模杀伤性武器扩散等问题上,中国又是美国现实的合作者。这决定了美国对华政策是又打又拉,采取具体“遏制”与“接触”的两手策略。时而突出“遏制”硬的一手,时而强调“接触”软的一手。出于其全球战略的考虑,打压、遏制的一手不时地占据上风。大打台湾牌就是美国用以打压和遏制中国,实现其战略意图的明显表现,通过加强对台军售,增强台湾的军事实力,维持两岸“不独、不统、不战”的局面,以消耗中国有限的战略资源。总之,由于长达40多年冷战历史的惯性和美国冷战思维的根深蒂固,特别是出于全球安全战略的需要,美国“遏制”硬的一手总体上占据上风。
　　
　　美国对台军售政策的演变
　　
　　对台军售是中美建交过程中的遗留问题 在新中国成立后的相当长时期内,美国拒不承认新中国政府,但对溃逃到台湾的国民党当局提供了各种形式的支持。除在台湾驻军、与台湾当局缔结军事同盟外,从1949年到1979年中美建交,美国向台湾提供的援助达59.8亿美元,其中42.2亿美元为军事援助,17.6亿美元为经济援助。在中美建交谈判过程中,美国接受中方提出的实现两国关系正常化的三个条件,即从台湾“撤军”,与台湾当局“断交”,并废除美台之间的《共同防御条约》。作为妥协,中方认为美台《共同防御条约》难以在一夜之间废除,同意经过一年时间磨合后于1979年底终止。但美方坚持继续向台湾出售武器,遭到中方的坚决反对,双方没有达成一致。此后,出于共同的战略需要,双方将这一问题“挂”了起来。因此,美国对台军售问题是中美建交前夕美国对台湾当局军事支持的延续,并随着台海局势的缓和与紧张而消长。
　　卡特政府有限和克制的对台军售政策 1979年1月1日中美建交,4月10日卡特总统签署了美国国会通过的《与台湾关系法》。根据该法,美国将“向台湾提供防御性武器”。1980年1月3日,美国宣布美台“断交”后的首次对台军售,共五类武器价值2.8亿美元。由于担心对刚刚正常化的中美关系造成不利影响,卡特政府对台湾军售总体保持克制,没有同意台湾当局提出的购买先进战斗机的要求。在卡特政府后期,除1980年7月售台50门榴弹炮外,没有再批准对台大宗军售。
　　里根政府出现突破的对台军售政策 1981年里根当选美国总统后,声称将忠实履行《与台湾关系法》,并试图向台湾当局出售先进战斗机。该企图遭到中国政府的坚决反对,双方进行了长达10个月的谈判。最终里根政府放弃向台湾出售战斗机的设想,而且还于1982年与中方达成《八・一七公报》。此后在20世纪80年代后期,美国对台军售基本上以每年2000万美元的速度递减,而且开始注重以技术转让和提供设计、技术及设备等方式帮助台湾当局提高自身武器生产能力。对于对台军售,中方都提出过交涉和抗议,但美方均以台湾现有军事装备陈旧、急需换代,而提供同样的设备已不可能为托辞进行辩护。
　　在中美建交后和冷战结束前的大部分时期里,美国对华战略政策的基本指导思想是美、苏、中三角平衡战略,希望通过增强中国对付苏联的能力,维护美苏战略平衡。因此,美国对台军售总体上是克制的,没有大规模的先进武器出售,台湾当局争购多年的先进战斗机也被束之高阁长达10余年。
　　布什政府加强数量的对台军售政策 冷战结束后,美国对台军售政策发生了根本性的变化,出售武器的性能不仅越来越高,而且数量也越来越大。从1990年开始,老布什政府向台湾出售的武器主要包括:E-2T“鹰眼”早期预警机、C-130H运输机、24架AH-1“眼镜蛇”攻击直升机、10架S-70C反潜直升机、207枚SM-1“标准”防空导弹和12架SH-1F直升机等等。其中,布什于1992年9月宣布对台出售价值52亿美元的150架F-16A/B型战斗机,满足了台湾当局10余年来的军购要求。布什政府的此次对台军售是美国对台湾军售政策分水岭。
　　克林顿政府对台军售的软硬件配套 克林顿政府初期,基本上继续执行布什政府的对台军售政策,除向台湾出售F-16战斗机外,还准许向台湾出售“爱国者”-2型导弹、“鱼叉”反舰导弹以及“毒刺”地对空导弹等先进武器。1995年,美国政府允许李登辉访美,中美关系遭受严重挫折,并引发了台海危机。此后,美国不仅增加了对台湾出售军事硬件,而且越来越强调在软件方面与台湾的合作和交流,包括军事战略、军事思想的交流,以及帮助台湾改进现有的武器系统。其中最为突出的是美国1999年开始参与台湾当局改善“指挥、管制、通讯、情报”(C4ISR)的“博胜计划”,向台湾出售数据链接系统,以及将台湾的整个作战系统融入一体的指挥和通讯系统。此外,美台开始了军方高层的直接对话和现役军事人员的交流。
　　奥巴马政府的对台有针对性的军售 从近期公布的信息来看,奥巴马政府即将开始的这次对台军售是近20年来它们之间军事合作的最大项目,涉及武器及相关设备服务的种类繁多、技术先进,且针对性强,几乎每一项装备都有目的性地针对解放军的一种或几种武器,其中“黑鹰”直升机和U-214级潜艇是台湾将来对抗大陆登陆的强力武器。在全球金融危机的形势下,美国一方面要拉拢中国,靠中国走出经济危机的阴霾;另一方面,通过向台湾出售可以有效阻止解放军登陆的武器,以达到遏制中国发展的目的。
　　
　　美国对台军售的特点
　　
　　奥巴马政府上台刚刚一年多的时间,其对华、对台政策也已初见端倪,并没有像他上台之初所提出的那样积极地发展与中国的伙伴关系,而和前几届美国政府一样采取对华的“遏制”与“接触”政策,总的来说有以下特点:
　　对台军售反映美国的对华“一阻两挂”政策。美国对台军售与美国对大陆的技术转让和有限的武器出口政策成逆向发展态势。在冷战期间,美国对台军售的减少和对华技术转让政策的逐步放宽同时进行,而冷战结束后美国在增加对台军售的同时,加强了对中国大陆技术转让的限制。这一政策越来越明显地表现为“一阻两挂”。“一阻”即阻止中国获得先进的武器和技术。一方面对中国实行严格的高技术出口限制,另一方面阻止欧盟或其它拥有军事高技术的国家对中国的技术转让和军品出口。“两挂”即一方面将对台军售与台海大陆的军事部署和军事力量挂钩。从20世纪末开始,美国防部每年都对中国军事实力以及台海两岸的军力平衡进行评估,为美国向台湾出售武器提供依据。另一方面则是把与中国从俄罗斯或其它美国无力影响的国家获得的先进技术和武器系统与美国向台湾出售的武器挂钩。如老布什向台湾出售150架F-16A/B型战斗机的借口之一就是中国从前苏联获得了苏-27战斗机。2000年4月克林顿政府同意向台出售AIM-120中程空对空导弹,但暂不予运交,理由是等待中国获得类似的武器后运交。2002年小布什政府以中国大陆已经从俄罗斯获得R-77空对空导弹为由决定将导弹运交台湾。
　　美国内在对台军售问题上并非铁板一块。在美国国内也有很多有识之士熟悉台湾问题在中美关系中的敏感性,他们在政府考虑向台湾出售先进武器时持谨慎或反对立场。如里根政府在决定向台湾出售战斗机的前夕,一些国会议员分别向里根写信阐述反对立场。2001年4月,小布什宣布对台“一揽子军售”前夕,美国《新闻周刊》进行的一项针对“国会是否应该支持布什政府向台湾出售军事设备的决定”的调查,只有35%的被调查者表示“国会应该支持”,而50%认为不应该。美国广播公司和《华盛顿邮报》在2001年4月19~22日对1350名成年人进行的民意调查显示,对于美国是否应该向台湾出售先进武器的问题,有28%认为应该,67%认为不应该。当问到如果向台湾出售先进武器将“严重危害”美国与中国的关系时,不支持率高达75%。
　　美国国会是对台军售的积极推手。根据美国《武器出口管制法》修正案的规定,价格超过1400万美元的主要防御装备、价格超过5000万美元的其它防御装备和防御服务,以及价格超过2亿美元的设计和建设装备与服务,必须提交国会审议(北约成员国、日本、澳大利亚、新西兰除外),国会可以在30天内通过共同决议予以否决。美中关系正常化后,美国国会通过的《与台湾关系法》第三条乙款规定:“总统和国会应完全根据他们对台湾的需要的判断,并依据法律程序来决定这类防御物资和服务的性质和数量。”这一条款更明确地确定了美国国会参与对台军售决策的法律依据。在决策过程中,美国国会总是推动行政当局对台湾出售武器,从来没有阻止过任何一项对台湾的军售。国会推动对台军售的势力,主要是那些意识形态观念强烈的人员。他们圄于保守的传统观念,具有强烈的反华意识,是台湾当局长期的支持者。此外,与对台军售有直接经济利益的议员也是推动对台军售的主要力量。为了争取连任,许多议员总是推动对台出售本州或议员本人所在选区生产的武器。如在老布什1992年出售F-16战斗机前夕,生产该型号飞机的得克萨斯州的国会议员带头推动布什向台湾出售F-16战斗机。在克林顿政府首次考虑向台湾出售“宙斯盾”驱逐舰的1999年,密西西比州的共和党资深参议员洛特和考克兰,以及缅因州的参议员斯诺威和克林斯则是游说行政部门、积极推进对台湾出售这种战舰的主力。此外,在美国对台军售的决策过程当中,军火商一直是游说和推动的主要力量。如在老布什宣布向台湾出售150架F-16战斗机前夕,生产该战斗机的通用动力公司,以及该公司所属的美国航天工业协会都通过不同的方式向布什政府施压。在2001年小布什政府宣布对台军售前夕,生产“宙斯盾”军舰的通用动力公司在弗吉尼亚的造船厂和在洛杉矶的里统造船厂联合其它一些生产舰艇的厂商建立了一个推动对台军售的网站。因此,由军工企业、国防部和国会所组成的所谓“铁三角”一直是影响美国军控和裁军政策、推进美国扩军和对外军售的重要力量。
　　
　　美国对台军售的制约因素
　　
　　美国对台军售是一个敏感的问题,因为中国大陆和台湾两岸之间的纠葛都可能使美国身陷其中。因此,美国对台军售也受到中美关系和两岸关系两个因素的制约。
　　中美关系的大框架 近年来,随着中国经济快速发展以及对世界经济增长贡献率的逐步增长,使我国成为仅次于美国的促进世界经济增长的重要助推器,我国也越来越以负责任的大国形象出现在国际舞台上。随着中国实力的增强与国际影响力的上升,美国以台湾为筹码,利用台湾问题牵制中国大陆发展的需求也会随之增加。但是中国实力和国际影响力的加强,也增进了中美之间的共同利益。目前,美国面临伊拉克战争、阿富汗战争、伊朗问题、朝鲜问题以及国际金融危机。无论从任何角度来考虑,美国都需要中国的帮助。2008年9月,中国超过日本成为美国最大债权国,截至去年中国拥有约8000亿美元的美国国债。据美国商务部统计,中国是美国第二大贸易伙伴、第三大出口市场和第二大进口来源地。中美经济关系越来越紧密,这成为美台发展军事关系时必须面对的现实。美国政府虽然表面上说在向台湾出售武器时不考虑中国政府的反应,而实际上美国对台湾的军售始终是放在中美关系的大框架内进行决策的。上届小布什政府向台湾出售60多亿美元武器,这项军售是原先120亿美元军售计划的一半,此次奥巴马政府的对台军售也没有包括台湾一直渴求的F-16C/D型战斗机,这说明美国在支持台湾安全的同时,也不希望过分挑衅中国,或者发出美国政府有意破坏马英九致力改善两岸关系的讯号。
　　从长远来说,美国对中国的遏制政策不会改变,以台湾牵制中国大陆、阻挠中国统一的政策也不会彻底改变。对于我国而言,加强质量建军的同时应搞好经济发展,以取得解决台湾问题并使中美关系健康发展的主动权。
　　两岸关系可能签署的和平协定 马英九在竞选之初就曾表示,赢得2008年大选后将在2012年前与大陆签署两岸和平协定,并且在和平协定中以保证“不独立”交换大陆“不武”的保证。胡锦涛总书记在党的十七大报告中呼吁,在“一个中国”原则的基础上,协商正式结束两岸敌对状态,达成和平协议,构建两岸关系和平发展框架,开创两岸关系和平发展新局面。目前,台海两岸已实施海空直航以及直接通邮,实现了两岸同胞将近60年的“大三通”之梦。随着两岸之间关系的发展,美国手中的牌就会渐渐失效。所以,推动两岸关系的发展是打破美国战略图谋的关键所在。因此,随着台海安全局势可望趋向缓和,美国对台军售政策的正当性面临挑战,两岸签订和平协议势必会导致美国对台军售的调整。