国家主权是什么 乡镇政权是什么

　　当前的乡镇政府研究主要有两条进路：一种是从价值关怀层面谈论乡镇改革，“应然式”的判断乡镇未来走向。在这些研究者眼里，“乡镇政权是什么”是一个已然明了的共识，无须再讨论。另一种是从制度层面探讨乡镇政权的性质。这类研究的问题是研究者多用现代政府的应然角色去解释复杂的乡镇运作逻辑，以至于发现与现代公共制度相悖的“乡村制度诸问题”。无论从“价值”角度还是“制度”角度研究基层政府，共有的缺陷是忽视乡镇政府运作的时空条件，乡村干部主体和乡村社会“场域”[1]被忽视，造成理论的自我繁衍和自我实现。与上述研究不同，欧阳静新著《策略主义：桔镇的运作逻辑》（以下简称《策略主义》）以乡镇为主位研究乡镇政府的运作逻辑和运行机制，紧紧围绕乡镇政府的工作内容来说明乡镇政府在做什么及为什么这样做，以此回答乡镇政权是什么的问题。作者将“国家-社会”框架具体化运用，通过考察乡镇政府的制度环境、乡镇政府的行为逻辑和乡镇政府的运行机制来揭示乡镇策略主义逻辑的由来、现状及后果，从而将乡镇政府的多样性和复杂性立体呈现出来，让我们多维度观察并思考乡镇政权的特性。
　　与欧洲国家的官僚制不同，传统中国一直是中央集权。一方面，为保持统治稳定及扼制地方分权，国家实行皇权不下县的制度；另一方面，为了应对财政资源匮乏和基础权力弱小的困境，基层治理依赖长老、会首、士绅等权威人物及以“礼”为核心的伦常道德教化来维持乡村秩序，费孝通用“双轨政治”[2]形容这种治理体制。“集权的简约治理”[3]之所以能够有效运转，得益于以“长老统治”和“社治秩序”为核心的“乡土性”[4]的存在。
　　晚清以降，为挽救民族危亡和实现国家现代化，“国家政权建设”启动。建立一个强大的可以深入农村社会的组织体系以为现代建设汲取资源是“国家政权建设”的首要任务。民国的失败在于，一方面，传统的“权力的文化网络”[5]被打破，较弱的组织体系过度提取农村资源带来政权合法性的流失和乡村社会的凋敝；另一方面，官僚机构的扩张造成国家税收资源的大量消耗，导致国家政权内卷化的后果。新中国成立后，国家通过政社合一的人民公社制度和集体主义意识形态实现了对基层的有效组织和动员，克服了内卷化难题。建国前三十年的伟大之处在于它在成功汲取农村巨大资源支持工业建设的同时保证了农村社会的稳定有序和生产发展，从而为后来的改革开放奠定坚实的物质基础。此时的强制性权力十分强大，“基础性权力”[6]却相对弱小，常规化、制度化、规范化的官僚体制没有建立起来。
　　随着人民公社制度的解体和随后的撤社建乡，乡镇政权恢复建立。1980年代中期以来，国家就希望在农村建立一套分工明确的现代化政府体系，当时的乡镇政府不仅有各种承接自上而下行政政策的党政办公机构，而且有呼应乡村公共服务需求的专业化“七站八所”，乡镇政府也在制度化规范化的政策改革中不断完善自己的组织机构和权力配置。不过，从1987年到1997年这十年间，我国乡镇机构改革总体处于停滞状态，在是否放权给乡镇政府的问题上国家政策摇摆不定，乡镇政府面临的条块矛盾没有得到根本解决。税费改革以后，乡镇权力进一步被弱化，乡镇政府对内缺乏独立自主的人事权，一些重要的职能部门权力上收，原来的块块管理为主被条条进一步分割，政府执法权和行政权被进一步削弱，乡镇权力体系残缺且虚弱，基础权力依然匮乏。
　　乡镇政府处在国家政权体系的末梢，是连接国家与社会的纽带。研究乡镇政府必须考察乡土社会性质与国家政府体制。乡镇政权的恢复建立标志着国家与社会的二元关系变成中央-地方-农民三者间的关系。此时的乡镇政府有三重任务：一是维护基层社会秩序，组织提供公共品服务；二是执行上级决策和各项行政安排，保证国家权力的有效渗透；三是设置良好的沟通渠道以保证民间利益诉求的有效表达，同时对国家的政策实践进行相应的信息反馈和纠错，保证国家与社会的良性互动。但基层政府不只是国家权力代理或基层社会代理，它也有自己的利益诉求且具有一定自主性。它会通过人事更替、发展政治网络以增进自己的利益，会利用手中的权力增加自己的财力，会建立支持网络以巩固以己为中心的秩序。在体制性监督弱化的背景下，基层政府的自利性和权力欲膨胀，它通过离间国家和社会的关系，使自己成为相对自主的利益共同体[7]，引发20世纪末严重的“三农”危机，造成乡村社会失序和国家合法性资源的流失。如何保证乡镇政府依法行政和实现公共职能一直是中央思考的重点。21世纪初的税费改革及相应的乡镇体制改革彻底斩断了乡镇政府作恶的“黑手”，国家随后通过加强“依法行政”和“服务型政府”的考核力度来规范乡镇权力的行使，进一步推动乡镇政府的规范化建设和职能转变。因此，我们看到乡镇政府组织设置越来越规范，各项规章制度和档案文件的“制作”水平越来越高，乡村干部的职位和角色越来越职业化、工资化，乡镇政府逐渐向政府现代化、科层化、专业化、常规化的改革方向迈进。
　　桔镇的经验则显示出另一套乡镇政府的运作逻辑和运行机制。在基础权力弱小的背景下，乡镇政府对内部组织架构进行策略性调整，以适应上级考核需要和乡土社会特性。乡镇的“策略主义”体现在两方面：一是加强驻村制的层级化及村组织的官僚化以便利对村级事务的管理；二是通过“目标责任制”的和运动式的“工作组”形式实现资源优化配置以完成乡镇任务。乡镇政府结构的“名实分离”与它所处的制度环境有关——按照官僚化运作模式，乡镇很难完成上级考核目标，为了完成达标升级任务和获取上级好感，乡镇政府不得不转换结构配置和运作逻辑，将各种目标任务在组织内部分解，同时利用人情关系和制度考核机制将压力转移出去。
　　乡镇政府权力的弱小不仅与权力体系的残缺有关，还与乡镇财政资源匮乏有关。财政资源紧张在农业税时代就存在，乡镇体制改革不仅没有缓解乡镇政府的财政困局，而且通过“乡财县管”和转移支付加强对其规范和控制，使乡镇政府的财政资源更趋紧张。为维持自身运转并争取本届政府政绩，乡镇政府将“争”资“跑”项作为自己的中心工作，并通过开辟新的财政来源来保证收支平衡，乡镇干部也利用惠农政策搞“绿色产业”“优势产业”等项目套取国家资金。在“制度性财政供给”缺乏的条件下，“找钱”与乡村公共事业建设和公共品供给服务无关，乡镇政府也没有为本地经济社会长远发展而思考的积极性，本着“一届政府一届财政”[8]的原则，乡镇政府更加注重财政的短期自利，造成国家财政资源的浪费和社会发展的乏力。