我国高校突发事件应急法律制度评析:网络环境中的言论自由法律制度评析

　　从分析高校突发事件的特殊性出发，评析我国现行高校突发事件应急法律制度，厘清通说的高校突发事件的内涵与外延，提出应与法定突发事件相区别。明确高校在应对突发事件时的行政应急权和自主管理权，从而确定高校在应丢突发事件的法律地位。在此，呼吁国务院应尽早出台《校园安全法》，建议设立专门的突发事件应急管理机构，对高校突发事件进行合理分类，并落实高校突发事件的预防、检测、风险评估、应急处置和事后处理等各项职责；设置信息公开机制，确保学生的知情权和监督权。
　　高校突发事件 应急法制 应急管理机构 信息公开
　　随着高等教育改革的不断深化和招生规模的不断扩大，高等院校（以下简称高校）的各种风险事件的发生率也呈不断上升趋势。如中山大学的教授打骂学生事件、中国政法大学师生矛盾激化事件、广州一高校怀疑遭炸弹威胁等。如果不妥善处置突发事件，就会严重影响师生员工的生命财产安全，扰乱学校正常的教学秩序，损坏学校的形象和声誉。因此，认真分析并完善我国现行高校突发事件应急法律制度，就成为关系学校平安稳定的大事。在此，笔者在认真研读我国现行高校突发事件应急法制的而前提下，厘清高校突发事件的内涵，高校在应对突发事件的法律地位，试图为高校突发事件应对的立法提出一点建议。
　　一、高校突发事件的内涵和外延――较宽与突发事件的法定内涵
　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》关于突发事件的规定：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”可见，法定突发事件应该具备：突发性、危险性、紧迫性、不确定性四个特征。但对与高校突发事件的内涵和外延理解就有扩大的嫌疑。理论界通说认为，高校突发事件是以高校校园为中心发生的，可能由自然、人为或社会原因引起的，突然发生的，造成或者可能造成高校正常学习生活秩序严重破坏，危及高校师生人身、财产安全的重要事件。包括如下几类：一是公共卫生类，如“非典”疫情、食物中毒等；二是政治类，如集会、抗议、罢课、游行等；三是自然灾害类，如地震、海啸等造成的师生人身伤害、停课等突发事件；四是人身安全类，如暴力犯罪、交通事故、治安问题、溺水事故、自杀自袭等；五是学校管理类突发事件，包括由学校内部管理存在的各方面问题得不到及时、有效的解决而引发的突发事件。因此，理论界理解的高校突发事件的外延较法律规定的要宽，部分高校突发事件（如学校管理类突发事件）就应该属于学校自主管理的范畴。
　　二、高校在应对突发事件的法律地位――行使行政应急权与自主管理权
　　《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件应急预案》的相关法律规定：“受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告。”“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”由此可见，突发事件发生后，高校应当迅速将有关信息发布，并注意减小信息发布引起的负面效果；将有关情况迅速报告人民政府，在人民政府相关部门到达之前做好相应的处理工作，在人民政府相关部门到达后与其做好相应的交接工作，服从人民政府的指挥和安排，配合人民政府采取相应的措施，积极参加应急处理和救援工作，维护社会秩序。在突发事件的预防中，高校则负责教育、宣传义务。
　　因此，在《中华人民共和国突发事件应对法》的范畴内，高校享有法律授予的行政应急权进行应急处置和配合，但在处置《中华人民共和国突发事件应对法》范畴外的高校突发事件，高校只享有《高等教育法》或者其他一般法律规定的自主管理权。行政应急权具有强制性，自主管理权则没有。因此，高校自主管理学校出现的突发事件应该在法定的限度内，在保障学生人身和财产安全义务的前提下进行。
　　三、我国高校突发事件应急法制体系评析
　　1.高校突发事件预防与应急处置的专门立法缺失
　　到目前为止，教育部没有出台一部综合性的、专门的预防和处理高校突发事件的规范性文件，来统一指导全国学校突发事件的预防和处置工作。各级政府、高校现在基本处于一种“头痛医头，脚痛医脚”的立法局。2003年“非典”之后，各级地方政府制订了《学校突发公共卫生事件应急预案》。但是面对多样、频繁高校突发事件，关于专门的高校突发公共事件应急法律制度几乎没有。因此，遇到其他的或者新型的突发公共事件时，各高校缺乏法定的标准。同时，学校为了预防突发公共事件的发生，对学生的管理只能越来越细，越管越多。这样，一方面，大学生的独立性、处理问题的能力越来越差，社会角色的转变得越来越慢；另一方面，使得学校陷入一种疲于管理的怪圈，不断增加学生管理行政人员。此外各高校思想政治辅导员老师已经被许多学生管理上的琐事烦扰，而偏离了思想政治教育这一本职。高校的对象都是大学生，一般是年满18周岁的完全民事行为能力人。学生的自主权利和高校的管理之间的矛盾，在现今高校教育改革的年代已经是越来越明显。因此，高校内部的管理制度是否具有法律意义？学校怎样做才可以摆脱管理上的漏洞，才能从突发公共事件赔偿的担忧中解脱出来?如何处理高校的管理与学生的自主权之间的矛盾？所有这些问题，都指引我们必须去研究高校突发公共事件应急法制，理顺学校管理权利和义务，明确学校管理制度的法律性质，指引高校正确、合法管理，切实保护学校、学生的权利。
　　2.有针对性的高校突发事件预防与应急措施的缺失
　　根据上述分析，发现通说认为的高校突发事件与法定的突发事件在内涵上有一定差异，对法定突发事件范畴内的高校突发事件可以依照目前的法律进行应对和控制，但法定范畴外的突发事件则不一定有法可依，同时这一类的高校突发事件也是影响校园安全稳定的关键之一，因此必须进行详细规定。
　　此外，针对高校突发事件的危害的主体特殊性、影响的广泛性、危害的扩大性等特有的特征，应当有控扩散、消除影响的特殊制度。
　　3.专门独立的高校突发事件管理机构缺失
　　高校内部，现行的应急管理组织多为临时性的松散组织(如学校负责人临时牵头形成的工作小组)。临时成立的工作小组在工作内容上和人员构成上不具有延续性，突发事件发生后，进入应急处置状态慢，难以形成一套成熟的应急处理操作方案。因此，要完善高校突发事件应急机制，需要在高校建立一个常设性的突发事件管理机构，而且需要有专职、专业人员进行日常管理，负责内部管理和外部联系。
　　4.高校在预防和应对各类学生突发事件中应享有的权利和承担的法律责任不明晰
　　尽管于2002年9月教育部颁行了《学生伤害事故处理办法》，但因其仅为部门规章，难以取得良好的法律效果。并且《学生伤害事故处理办法》仅仅针对的是伤害事故，并未涵盖所有类型的学生突发事件，而《教育法》、《民法通则》、《刑法》等也没有对学校突发事件的责任承担问题做出明确、系统的规定。如学校发生学生伤害事故、自然灾害、师生冲突事件、静坐等突发事件时，学校、个人及责任人应该各自承担什么责任，对因处理突发事件给学校造成损失的，应该通过什么途径予以弥补等，这在法律上都还没有定论。
　　四、我国高校突发事件应急法制体系的立法建议
　　高校作为一个特殊性的群体，承担者培养国家建设人才的重任。据统计，全国大学生多达2000多万。大学生个个精力充沛、思想活跃，喜欢通过各种途径交流、学习和表达自己的观点，具有较强的民主意识、国家荣誉感。在这个信息化的时代，一句话、一件不经意的小事都有可能迅速演变成影响重大的高校突发事件。因此，对高校突发事件应急法律体系的完善就显得尤为重要了。下面，笔者就此提出如下几点立法建议：
　　1.尽快出台《校园安全法》，提高高校突发事件应急机制的法律位阶
　　如前所述，高校突发事件除了具有突发性、危害性、公共性、需要应急处置性之外，还具有自身的特殊性，突发事件影响的主体特殊，队伍庞大，备受社会关注，突发事件的影响范围和危害程度具有扩张性。在教育改革进一步深化的今天，为维护社会的稳定，必须统一、规范这一群体的突发事件的应急处置机制。
　　2.明确高校在学生突发事件预防与应急机制中的地位，保障突发事件各方的权利
　　明确学校作为应对学生突发事件的被授权的组织。在学生突发事件的预防、监测和应急处理措施中承担着特定的行政职责，这种行政职责如不履行，将要承担一定的行政责任。这样一方面，表明了《突发事件应对法》的真实意思，排出理论界和实务界的误解；另一方面，能够强化学校在突发事件预防、监测中的责任，努力实现预防为主的立法宗旨。
　　在权利保障方面，明确学生在学校突发事件应急管理过程中的具有监督权、建议权，不服突发事件应急管理措施的救济权等。针对不同种类的突发事件，确定高校在应急管理中的各项权限范围，确保高校行政应急措施有法可依。
　　3.应急管理机构专门化，实现高校突发事件应对的专业、迅猛
　　通过法律规定要求教育行政部门、各学校建立常设的、专门的突发事件应急管理机构，其中包括专门的心理辅导机构。明确学校的专门的突发事件应急管理机构的职责，如负责学校突发事件的预案制定、应急知识培训和宣传，学生突发事件监测和风险评估、组织应急处置、安排协调学校内部管理，组织对有需要的人员进行专业的心理辅导。同时接受教育行政主管部门突发事件应急管理机构的指导、监督。对不履行相关预防、控制及应急处置义务的学校予以处罚。
　　4.信息公布制度化，保障全校师生知情权和监督权
　　根据突发事件的级别、种类完善信息报告、通报制度，同时对于高校突发事件而言，更重要的是保障学生的知情权。网络时代的今天，靠“围、追、堵”是无法解决问题的，只有利用网络和各种新闻媒体，正面面对突发事件，及时公布客观信息，才可能控制事态，维护学校声誉。可以根据突发事件的性质在不侵犯隐私权、名誉权的情况下，公开相关的突发事件预防的各种信息、调查和最后处置的结果。在保障学生知情权的情况下进行指导、教育、预防和处置。�
　　参考文献：
　　[1]中华人民共和国突发事件应对法（案例应用版）.中国法制出版社，2010.6-7.
　　[2]刘洁.高校突发事件法律问题研究.社会与法，2010，（6）：104-105.
　　[3]姜飞燕，刘淑华，杨宏.关于高校应对突发事件的法律思考.教育与职业.
　　[4]中国行政管理学会课题组.高校应急管理机制研究报告.中国行政管理，2006，（10）：7.
　　本文系温州市大学生思想政治教育理论研究立项课题研究成果，课题编号：WSK10046。