公共服务外包：实践趋势与主要瓶颈:公共服务外包

　　加强公共服务与社会管理是社会建设的重要内容，是各级政府的基本职责，中央和各级领导都高度重视公共服务与社会管理创新问题。源自西方的公共服务外包制度，是政府利用社会和市场资源生产、递送公共服务的一种制度创新，对于优化政府职能实现方式、提高政府管理服务水平、改善社会民生、构建和谐社会，作用重大。因此，深入研究借鉴先发地区公共服务外包的成功经验，积极探索、科学组织，广泛、深入、有效地开展政府公共服务外包，具有十分重要的实践意义和理论价值。
　　一、公共服务外包的内涵特征
　　要探讨外包改革的实践与理论问题，首先要搞清楚公共服务外包的概念内涵。就内涵而言，公共服务外包的涵义十分丰富，目前还没有形成一个完全统一、能为各界普遍接受的看法。在理论上，学者们一般从以下几个方面来理解公共服务外包：一是从治理机制的视角来理解，认为公共服务外包是政府从外部购买产品和服务的行为，本质上是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门，形成一种公私混合的公共服务治理机制（OECD，1996)；二是从政府转型的视角来理解，认为公共服务外包是“引入私人承包商来提供公共服务”。在这种情况下，政府仍保留资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者，本质上是对政府职能边界重新划分和角色重塑（Young Chool Choi，1999）；三是从行为属性的视角来理解，认为公共服务外包是以政府机关或部门作为发包方，把有关事务性、技术性公共服务承包给有关市场主体(社会组织主体)的民事行为，本质上是一种委托——代理关系（毛光烈，2009；陈振明，2006）。
　　在实践上，公共服务外包一般采取合同承包、特许经营、公私合作制等方式加以推进，主要包括三个方面的内容：一是政府部门内部的事务性服务外包，如政府内部办公信息系统维护、后勤会务工作、人力资源管理外包等，这类服务主要是公共部门为确保自身有效运转而产生的服务需求，具有内部性、事务性的特点，进行外包主要是为节约成本、提高效率和集中政府精力于核心业务；二是政府管理和服务中的技术性服务外包，如规划编制、信息统计、专家咨询、课题调研等，这类服务是公共部门为更好履行自身公共管理和服务职责而产生的服务需求，具有间接性、专业性的特点，外包的动机除了节约成本以外，还包括突破公共部门能力瓶颈制约，提高专业化水平等；三是应由政府提供的公共性服务外包，如街道清洁、社区养老、公用事业、公共卫生、教育服务外包等，这类服务直接涉及到一定范围内社会民众切身利益，具有直接性、核心性和影响广泛性的特点。外包的目的在于缓解政府生产资源短缺压力，提高政府服务绩效，增强民众满意度。但由于对公共服务内涵的理解存在差异，许多学者认为，上述的事务性、技术性服务属于政府内部的辅助性服务，并不是真正意义上的公共服务，不应该包括在公共服务外包范围之内。因此，对于公共服务外包实践，有广义和狭义两种理解。广义的理解包括上述三种类型，狭义的理解仅指最后一种。本文从广义的视角进行分析。
　　综上所述，公共服务外包实质上是指政府通过行政方式筹集资源、作出决策、确定公共服务标准，然后再以市场机制为杠杆，通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式调动私营部门、非赢利部门等参与，在竞争中完成生产提供的新型公共服务供给方式。这一新型供给模式具有间接生产，多中心治理，政府与市场分工合作等特点。
　　二、我国公共服务外包改革的实践趋势
　　在我国，公共服务外包制度于20世纪90年代被引入到行政体制改革实践，由沿海地区地方政府在局部领域进行试验探索。随着我国服务型政府建设进程的深化，公共服务外包越来越为各界熟知和接受，目前我国的这一改革正呈现出纵深发展的趋势。
　　（一）改革领域：日益趋近政府核心职能
　　我国的公共服务外包首先肇始于城市管理中的事务性服务，深圳、上海等城市政府在20世纪90年代率先在街区清洁、园林绿化、公用设施维护等距政府权力中心较远的领域开展购买服务。随后，一些地方政府开始把政府自身内部的一些事务性服务，如政府内部办公信息系统维护、后勤会务工作、人力资源管理等外包给企业或社会组织，并逐渐在公共交通、自来水供应等公用事业领域试点探索外包改革。近年来，我国的外包改革领域进一步扩展，日渐趋近政府的核心职能。
　　一方面，政府工作中的一些技术性、决策性服务，如规划编制、信息统计、专家咨询、课题调研等越来越多地被外包；另一方面，行政管理执法领域也开始探索试验外包改革，出现了深圳西乡“综合执法管理”外包和湖南邵东“治安巡逻”外包等较为典型的外包改革项目。同时，外包改革开始渗透到党务领域。为了破解任务繁重、人手不足的难题（无锡新区管委会组织部仅11人，却挂了12块牌子），苏南的无锡新区开始探索试验党务外包改革，把党建研究、形象宣传、文体活动，甚至是基层党组织组建，都不同程度外包给企业、科研院所等机构。
　　（二）改革动力：从自发到自觉
　　我国的外包改革主要由地方的党委和政府推动实施，最初主要是一些基层党委、政府的职能部门为了破解工作难题在局部领域自发探索推进，一些肩负繁重社会管理和服务职能的基层政府，由于自身财力、人力有限，直办、包办公共服务很难实现，被迫尝试“外包”破解难题。
　　随着外包改革领域的扩展和成效的显现，近年来我国的公共服务外包呈现出自觉发展的态势，专门推进外包改革机构、政策措施、工作平台不断涌现。2005年，无锡市率先出台了《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》；2006年，国家财政部出台了政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见；2008年上海浦东区政府、深圳宝安区政府，2009年浙江省嘉兴市政府、宁波市政府，2010年四川成都、深圳福田区、湖南长沙市，也相继出台推进公共服务外包的政策或方案。
　　（三）改革成效：有力提升了政府社会管理与服务水平
　　尽管关于公共服务外包制度还存在着一定的争议，但实践领域取得的成果表明，这一改革是推进公共服务与社会管理创新的重要抓手，有力地提升了政府的管理和服务水平。