[论高校依法治教中存在的问题与对策] 高校办队存在问题及对策

　　内容摘要：依法治教是党中央提出的依法治国方针在教育工作中的具体体现，经过多年的努力，我国具有中国特色社会主义教育法律体系的基本框架已经形成，逐步走上了依法治教的轨道。但是，我国依法治教还存在诸如约束学校管理权力的法律缺位、高校行政管理行为不遵守正当程序原则、高校内部管理规定漠视学生合法权利、教育相关权利法律救济机制不完善等问题，我们应该从树立依法治校和以人为本的教育理念、完善教育立法、畅通救济途径等方面解决高校“依法治教”中存在的问题，使我国高等教育能够真正走上一条健康发展的轨道。
　　关键词：高校 依法治教 问题 对策
　　
　　不管一国处在何种情况下，教育至始至终是摆在政府面前的头等大事，十年树木，百年树人，教育对国家、民族的重要性不言而喻。依法治教是党中央提出的依法治国方针在教育工作中的具体体现，是在社会主义民主的基础上，使教育逐步走上法制化、规范化的道路。“依法治教，就是要紧紧围绕社会主义现代化建设的全局，通过教育法制建设，保证教育工作按照党和人民的意志全面依法进行，推动和保障教育改革与发展的健康有序进行，保障教育优先发展战略地位的落实，保证教育的社会主义方向和国家教育方针的贯彻实施。”[1]“《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》以及随后的《高等教育法》相继实施，特别是《教育法》的颁布和实施，标志着具有中国特色的社会主义教育法律体系的基本框架已经形成，标志着我国走上了依法治教的轨道。”[2]但是，我们也应当看到，从整个社会的层面来看，要真正形成依法治教的良好社会风气，还要经过长期艰苦的努力。
　　
　　一.高校“依法治教”在实践中存在的主要问题
　　近年来，随着国家加大对教育的财政支持力度，改善教育教学硬件条件，提高教职工待遇，缩小城乡间差距都做出了相当大的努力，然而制度的变革必须依靠法律的护航，依法治教这一理念便应运而生，制定反映教育规律的法律，通过法律规范教育过程中各方权利义务关系，理顺相关管理职能部门权力运作界限便尤为重要。近年来，由于我国社会处于转型期以及公民个体法律意识增强，高校管理中法律纠纷呈迅速上升趋势。从98年田永诉北京科技大学案原告胜诉开始，高等学校不断地被推上被告席。“高等教育领域里的法律纠纷愈多，一方面表现了社会的进步和我国的法治进程，显示了权利意识和法治理念正在深入高等教育领域；另一方面，它也一定程度地表现出了我国法治的不成熟以及在高校管理中存在的诸多问题，反映了学校管理关系和教育法律秩序的欠规范以及现行教育法制的缺陷”[3]。
　　（一）约束学校管理权力的法律缺位，导致学校权力的滥用
　　孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]正如英国历史学家阿克顿勋爵所说“权力产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败”，一切公权力都应该受到法律的监督。首先，高校拥有的管理权力应有明确的授权。高校按照法律、法规规定的职权、职权范围和运作程序进行，以防止权力的滥用。如今，对公民受教育权影响最大的退学权应该由谁来规范，高校能不能自己设定退学权，法律还没有规定。针对退学权是否应当遵循和适用法律保留原则，有学者认为，“高校不能自行设定退学权，即在法律、行政法规、地方性法规、规章没有先行规定的情况下，高校不能自行规定退学的条件、范围、种类”。[5]“权利限制首先应该坚持正当性、不贬损性和最低性原则，而不应实质性地损害或剥夺权利本身”[6]。所以，立法应该明确学校应承担的法律义务及享有的权力及其限制。高校在依法行使“学生入学决定权”、“学生学籍处分权”等有关学生受教育权的获得或丧失的权力时，应适用“法律保留”原则，这个问题的实质即凡是有关限制甚至剥夺公民受教育权的立法权，不应该属于学校，只有这样才能够落实宪法赋予公民的最基本也最重要的一项权利。
　　（二）高校行政管理行为不遵守正当程序原则，致法治理念落空
　　在田永诉北京科技大学一案中，学校以田永考试作弊为由对之作出退学处理决定，原告认为学校除了编印和签发的“期末考试工作简报”、“学生学籍变动通知单”外，并未给其实际办理退学手续。并且在此后的两年中，原告仍然以一名正常学生的身份继续参加学校安排的各种活动，使用学校的各项设施。学校依然为田永正常注册、发放津贴、安排培养环节直至最后修满学分、完成毕业设计并通过论文答辩等事实，“均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力”。然而临近毕业，学校有关部门通知原告所在的系，因对原告已作退学处理，故不能颁发毕业证、学位证，不能办理正常的毕业派遣手续。[7]法院认为，被告人北京科技大学在对原告田永作出退学处理之前，应给予其听证或是提出申辩意见的机会，而后将处理决定直接向被处理人宣布、送达，只有严格遵照正当程序作出的行政行为才是没有瑕疵的行为，也只有没有瑕疵的行政行为才能保证相对人的合法权益不受非法侵害，法院判决被告败诉。美国的程序法学派认为，“把程序制度化，就是法律”[8]。这也是对美国宪法中正当法律程序原则的拓展，没有正当程序，受教育者在学校中的“机会平等”就难以实现，其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。没有正当程序，不仅难以在管理工作过程中实现公开和公平，而且“事后救济权”也得不到保障，从而也就谈不上对人的公正。“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公立学校开除以前，必须给其通知和受审训（即听证）的机会……法院一致确认，正当程序条款适用于公立学校做出的开除学生的决定。”[9]学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时，是否具有符合法治精神的严格程序，诸如原告的申诉权、学生管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、被告的辩解和申诉程序、作出决定的程序和实施处罚的程序等等，是学校管理是否遵循法治原则的重要体现。
　　（三）高校内部管理规定漠视学生合法权利
　　高校制度建设是高校依法治校的基本路径。“建立健全学校规章制度，是学校民主法制建设的主要内容，是学校民主化、法制化管理的前提。”[10]我国《高等教育法》第41条赋予高校校长的第一项职权就是制定具体规章制度，使高校能够在符合国家法律法规和教育政策的前提下，依法有效的开展学生管理工作。在此基础上，高校应在法律规定的框架内，修订学校原有不合理的规章制度，既要继承和巩固过去行之有效的办法，保证学生管理制度具有相对的连续性、稳定性和一致性，也要为今后的发展创造良好的法制环境，充分保障高校、学生的合法权益，真正体现法律的权威性。因此，高校在学生管理过程中要尽可能做到管理依据合法化、管理程序正当化、管理行为规范化。但是，现实中很多高校的内部管理规定都不符合法律法规相关规定，例如学校规定学生毕业时未完清欠缴的费用将不予颁发毕业证和学位证，然而事实上颁证行为与欠费行为是两种不同的法律关系，颁证行为所涉及的是行政行为中的行政许可关系问题，只要达到许可的条件和资质就可以依申请获得证书，而欠费行为涉及的则是民法上的债权债务关系问题，分别受不同的法律规范调整，二者之间并无必然的因果关系，学校将此两种不同性质的行为联系在一起，明显违背法治理念。
　　还有在大多数高校存在的非常典型的现象，学校保卫部门对作弊未遂的学生进行强制搜身，并以搜出的作弊工具作为认定学生违纪的主要依据，对学生作出开除学籍的处分。这里的问题是学校保卫处有无权力对学生强制搜身？学校保卫处是学校内部治安保卫机构，其主要职能是根据公安机关的委托依法行使对学校内部治安事务的保卫工作，但不具有法律授予的行政强制权，特别是对人身的强制权，对学生强制搜身已超越了其职权范围，违反了法律规定的正当程序。对学生隐私权、知情权的保护也是现实中的一个盲点，比如学生考试成绩未经允许能否公开，学校作出影响学生利益的处理决定当事人是否有陈述申辩等等。
　　（四）教育相关权利法律救济机制不完善，申诉制度亟需重建
　　虽然宪法规定了公民的申诉权，《教育法》又将其具体化，确立了学生申诉制度，这是对受教育权利程序方面的一个重要保障措施。但是整体来看，我国对受教育权利的程序保障还非常薄弱，以至于现实生活中受教育权利受损而得不到法律救济的现象屡屡出现。英国法学家韦德曾指出，“权利依赖救济”[11]。无救济就无权利，救济对保障学生合法权益，监督学校依法行使职权具有不可替代的作用，所以，必须完善相关救济制度。
　　我国《教育法》第42条规定了学生的申诉权，是学生申诉的主要依据。然而，《教育法》只是提出了学生申诉制度的建立必要与可能，并未就其具体问题，如学生申诉的范围、内容、程序等作出明确详细的规定，完善的学生申诉制度的建立尚需有明确的法规或规章予以规定。2005年教育部修改颁布的《普通高等学校学生管理规定》出台，对申诉制度作出了一些规定，例如规定了受理申诉的组织，申诉的范围，申诉时效等，但是并没有从根本上对学生申诉制度作出更加具体而详尽的规定。新规第六十条规定，学校应当成立学生申诉处理委员会，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。但是，该规定只是从原则上规定了学校应当成立“学生申诉处理委员会”，以及该机构构成人员类型。规定的过于宽泛，为高校自由裁量留下了过于广阔的自主空间。申诉处理委员会要公正的行使职能，必须保持自己的独立性。“这也是制度真正发挥作用的前提，否则学生申诉处理委员会可能会流于形式，成为学校用来‘做秀’的机构。”[12]
　　
　　二.解决高校“依法治教”存在问题的对策
　　（一）树立依法治校理念，为高校注入法治精神和权利意识
　　目前，集中在高校的法律纠纷，更多的是由高校管理工作者缺乏法治观念引起的。高校管理工作的价值导向，过去主要是着眼于有效地规范和维护正常的学校教育秩序，而对于如何“维护人的权益”重视不够。因为，法的价值主体是人而不是物，法的核心是权利。维护以受教育权为核心的受教育权益，应是高校管理工作的重要内容。“所谓受教育权，是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利”[13]。随着社会的发展，一个人受教育权的实现程度，对其生存与发展的作用和影响越来越大。受教育权已成为当代人权的一项重要内容。高校在依法行使自主管理权的过程中，不能不研究行使权力的结果与设置这些权力的目的或初衷是否一致。在考虑公共利益和管理效率的时候，不能缺少法治意识和“维护人的合法权益”的理念。衡量高校管理工作好坏与成败的标准，已不仅仅是管理效率的高低，同时还要看其能否实现对人的正当权益的维护和保障。保障和维护正当的个体权利，是现代法治精神的核心内容。管理工作应充分体现尊重人权的理性精神，美国当代著名法理学家罗纳德・德沃金指出：“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对于法律的尊重。如果政府忽视法律同野蛮的命令的区别，它也不能够重建人们对于法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么他也不能够认真地对待法律。”[14]大学管理工作，不仅应使学生的正当权益得到有效的保护，还应有利于学生法律意识和内在法治信仰的养成，大学的管理文化应该是一种充分尊重权利的文化。
　　（二）转变传统教育观念，树立以人为本的教育理念
　　高校在日常的管理活动中，必须树立和体现法治精神对人的尊重和关怀。学校管理的价值取向，必须高扬教育的科学精神和人文精神，必须服务于教育的出发点与归宿。以人为本,转变管理理念。在新形势下,高等学校必须转变观念,充分认识到学生与学校的关系不应该是一种简单的管教与被管教、管理与服从的关系,而应该是一种相互平等的“教”与“学”的关系。高等学校的教育制度设计、管理、改革等各个教育相关环节,应该围绕着提高学生综合素质,保障学生合法权益,尊重学生人格展开。
　　（三）完善教育立法，约束规制学校权力的行使，规范限制学校自由裁量权
　　为保障学生的合法权益，法治要求对学校权力的约束和控制。对学校管理的立法控制，是指在学校管理权力的设定阶段，对学校行政中的自由裁量权――自主管理权力的合理性进行规则性控制，明确权力安排并设定权力界限，对涉及基本社会关系和公民基本权利的事项，明确法律保留的行政基本原则。高校在依法行使自主管理权的过程中，对于如招生不录取、退学、开除学籍这种使受教育者丧失受教育机会的重要事项，其基本原则应由立法机关通过法律来规定。实质就是高校作出关系学生受教育权的获得或丧失的决定所依据的必须是法律的规定，使用“法律保留”原则，只有这样才能最大限度的保证社会公正。
　　学校是一个以完成教育教学任务为主要目的的组织机构，为了使其积极主动地完成教育目标，法律需要赋予它相当多的自由裁量权，即学校对很多事务享有自由判断并作出决定的权力。学校在制定有关规章制度时，可以根据自己对这些问题的理解和判断作出规定。高校依法享有自主管理权，并不意味着该项“自由裁量权”行使的当然合理。所以，监督和制约是不可缺少的。因为“无约束的自由裁量权的整个概念是不适宜于为公共利益而使用权力和拥有权力的公共权力机关的”[15]。正如韦德所说，“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”，“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则”[16]。高等学校有权制定校规，但这种权力必须受到一定的限制，否则就会侵害到受教育者的合法权益。对高等学校制定校规的限制，主要体现在实体内容与制定程序两个方面。首先，作为一项法定义务，高等学校制定校规不得违反法律法规的规定，即法律优先原则，是指行政应受制于既存法律的约束，不能与法律相抵触，与法律相抵触的行政行为原则上是可以撤销和诉讼的。[17]其次，在制定程序上，参照一般规范性文件的制定，应当经过起草、审批和发布几个相互衔接的阶段。制定校规的过程应该最大限度体现民主，扩大教职工学生群体的主动性、参与性。因为校规与他们的日常学习生活，教学教育活动密切相关，只有经过这些程序制定出来的校规才能得到很好的遵守和实行。
　　（四）畅通救济途径，重建申诉制度
　　学生申诉制度是由我国《教育法》所确立的一项法定救济制度，它应当而且可以成为保护学生受教育权利的一条重要救济渠道。但是这项制度还很不完善，急需在立法上将学生申诉制度予以规范化、具体化，使其有更大的可操作性。一是保持申诉机构的独立性、中立性。学校应该在申诉机构的设置上更多地吸纳没有行政兼职的教授等学术人员，而不是行政人员占据申诉委员会的主要组成部分。这样一方面可以使申诉机构独立于学校的管理机关，尤其是独立于学校违纪处分管理部门，[18]只有这样学生申诉处理委员会才可以独立地作出裁判，而不会过多地受制于大学内部各权力职能部门。二是维护学生利益，需要学校在申诉机构的设置上更多地兼顾在校学生的利益，因为他们才是申诉这项救济途径中真正的权利人和利益方。只有学生能够在受理申诉的机构中占有一席之地，申诉机构才能真正了解学生的处境、学生的困惑以及解决问题的最优手段，才能够避免因为信息不对称而单方面地作出错误决定。
　　在美国，各高校都有各自的申诉规则，这些规则非常的具体、详尽。以耶鲁大学本科生规章中有关申诉制度的规定为例：耶鲁大学的申诉受理机构由10名常设成员和1名特设成员组成，其中10名常设成员包括3名终身教授、3名非终身教授、3名学生代表以及教务长或教务长制定的代表。[19]可见，在美国的高校申诉机构中，都是以教授而非行政管理人员作为机构中的主要成员，这样可以保证申诉机构相当于学校的职能管理部门具有一定的独立性，同时学生代表的作用在美国申诉机构中也得到一定的重视，反映了学生的利益，可以说这样的制度设计才具有公正性和可操作性。
　　最后，程序问题是整个申诉制度的关键。在处理学生申诉的过程中应该坚持正当程序原则，根据实际情况和当事人的主观意愿考虑是否公开申诉，实行听证制度，回避制度，保证学生不会因为其申诉行为而受到加重处罚，也不会遭受恶意的刁难和歧视对待，彻底消除申诉人的后顾之忧，也避免此制度沦为“做秀”。
　　
　　*基金项目：广西教育科学“十一五”规划立项课题，桂教科学[2006]4号。
　　[基金项目]基金项目：广西教育科学“十一五”规划立项课题，桂教科学[2006]4号。
　　
　　参考文献：
　　[1]教育部研究室编：《依法治教新篇章》，第35页，吉林教育出版社，2000年版。
　　[2]教育部人事司组织编写《教育法制基础》，第1页，北京师范大学出版社，2002年版。
　　[3]参见劳凯声主编：《中国教育法制评论》，第61页，教育科学出版社，2002年版。
　　[4][法]孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154―156页。
　　[5]程雁雷：《高校退学权若干问题的法理探讨》，载《法学》，2000年第4期，第57―62页。
　　[6]夏雪芬、刘稳丰：《论法定原则在高校处分违纪学生的使用》，载《行政与法》，2004（2）。
　　[7]《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》载《中华人民共和国最高人民法院公告》1999年4期。
　　[8]信春鹰：《美国的程序法学派》，载《法学研究》，1987年第6期，第89页。
　　[9][美]伯纳德・施瓦茨，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第218页。
　　[10]唐永康，雷章富.高等学校健全规章制度依法治校的必要性与重要性[J].广西高教研究，2000，（6）。
　　[11][英]威廉・韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第233页。
　　[12]黄传慧.“学生申诉制度”实践中可以多元――北京大学法学院湛中乐教授解读《学生管理规定》[N].人民政协报・教育在线周刊.2005―04―27。
　　[13]李招忠：《教育与人权》，载《暨南学报》，2000年第2期，第9―14页。
　　[14][美]罗纳德・德沃金著：《认真对待权利》，第270页，中国大百科全书出版社，1998年。
　　[15][英]威廉・韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第69页。
　　[16][英]威廉・韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第26―55页。
　　[17]湛中乐主编：《高校管理与行政诉讼》，北京大学出版社，2002年。
　　[18]聂启元《简析高校学生申诉制度的构建》[J].滁州学院学报.2006,8(1):23。
　　[19]Yale College.Yale Collge Undergraduate Regulations―Student Complaint Procedures[EB/OL].[2007―03―05]./uregs/complaint.html。
　　
　　鄢扬，广西师范大学法学院2010级研究生，研究方向：行政法。杨建生，广西师范大学法学院教授，教学研究方向：行政法。