[追寻中的收获与徘徊]我收获了快乐300

　　[摘 要] 二战后，澳大利亚的学校管理经历了联邦政府对学校管理的干预的加强、校本管理的出现和成熟、州级教育管理权力向学校的下移等一系列变化，取得了一定的效果，但也面临着寻找集权与分权平衡点、检测校本管理对学生学习结果的改善程度、处理好公立学校与私立学校的关系、提高公立学校的教育质量等亟需解决的问题。澳大利亚学校管理改革的经验对我国有一定的借鉴意义。
　　[关键词] 澳大利亚；学校管理；演变；启示
　　[中图分类号] G511[文献标识码] A [文章编号] 1672-1128（2008）12-0027-04
　　
　　一、澳大利亚学校管理制度的发展历程
　　
　　1.两端力量的加强：联邦政府干预的加强与社区、家长对学校管理的参与（从二战后到20世纪70年代）
　　首先，联邦政府逐步通过提供更多的教育经费和成立各种官方或半官方的教育组织或机构以加强对基础教育的管理。根据1901年生效的澳大利亚的联邦宪法，联邦政府教育部只负责制定全澳教育的大政方针和宏观规划，教育管理的权力主要集中在州一级的教育管理机构，学校的自主权也较小。但是二战后，这种状况开始发生变化：二战初期，澳大利亚各州将主要的税收权力上移至联邦政府，因此，教育虽依然归州政府管辖，但教育经费却由联邦政府负责调拨，这次财政上的变化对日后的教育管理产生了深刻的影响。二战后，澳大利亚迎来生育高峰，入学人数急剧上升，教育资源短缺，学校的设施、设备和师资都到了难以为继的地步，教育发生了严重危机。面对这种情况，联邦政府提供了大量的教育经费，其提供的经费在总开支中的比重迅速增大，从1956-1957年度的2.6%上升到1976-1977年度的42.1%。如此一来，通过为中小学提供经费，不但教育状况得到了极大改观，联邦政府对基础教育事业的影响与以往相比更是大大增强。此外，各种官方的或半官方的教育组织或机构的成立既为政府的调查研究提供了政策性指导意见，又协助政府落实各项政策方针，影响各级各类学校的运作。如1973年成立的联邦中小学委员会就具有通过教育经费的分配来控制和监督各州贯彻和落实联邦政府的基础教育政策的作用，掌握着较大的权力。
　　其次，随着校本管理模式的出现，家长和社区作为参与学校管理的力量正式得到承认。1967年，以乔治・居里为领导的一个工作小组公布了一项研究报告，在澳大利亚第一次提出了“校本管理”（School-Based Management）的概念，建议在每所学校设立校本管理模式――学校董事会体制。1976年，首都直辖区的学校正式成立学校董事会。学校董事会由家长、社区成员、教师、学生代表和校长组成，其权力包括决定学校教育政策、学校经费支出，对学校校舍、设施、仪器、资金和教职工的需求提出建议，发展学校和社区组织的关系，对中央管理机构关于学校事务方面提出建议等。校本管理的出现极大地推进了中小学管理的民主化，调动了社会各方面力量的支持并共同参与学校办学，促进了学校的教学改革，加强了学校和社区的联系。此后，校本管理逐渐推广到各州，并趋于成熟，已成为澳大利亚独具特色且产生了良好效果的学校管理模式。
　　2.不成功的尝试：州级教育管理权力向学校的下移（20世纪80年代）
　　战后几十年来，联邦政府对教育的权限日益扩大，而且社区和家长也以积极的行动参与到学校管理中，但是教育行政管理的权力主要还是集中在州一级政府。这种管理体制在20世纪80年代遭到社会各界的普遍批评，因为它既不能使各州的教育体制之间相互协调，也不能发挥学校的办学积极性，还不利于社会、家长的共同参与。因此，从20世纪80年代开始，澳大利亚的教育行政管理改革逐步展开，主要表现为各州将集中于州政府的教育权限下放到学校的种种尝试。
　　如1989年，新南威尔士州教育部改名为学校教育部，把对公立学校实行集中管理的等级制度结构变为以学校为中心的分散管理，减少州教育部门对各个学校的管理。同年，新南威尔士州决定推出“以学校为中心的教育”改革计划，把部分权力和责任交给学校。但这个计划更多的体现在观念的变化上，而不是实质性的行动方面。因此，这次教育管理体制的调整并未达到预期效果，其结果不尽如人意。实行机构改革，下放教育管理权的本意是想扩大中小学的办学自主权，让教育部门抽出更多时间为学校提供更直接的服务，但在权力下放的过程中，忽视了对学区这一级的教学服务功能的改革，结果不但未能保证学校获得更多的自主权，相反却使教育行政机构更加臃肿，最终没能达到为学校提供更加直接有效的服务的目的。
　　3.反思后学校管理权的真正下移：深度分权至学校层面（从20世纪90年代至今）
　　20世纪80年代末，各州的教育管理改革说明：要想真正扩大中小学的办学自主权，还必须精简州（区）教育部的行政机构，但同时增加各学区教育专业服务人员的编制，充分发挥各学区对所管辖学校的教学服务功能。于是，新一轮州（区）教育管理部门的机构改革在澳大利亚全国再一次展开，其中新南威尔士州的“深度分权”改革为各州提供了成功的改革范例。
　　1995年，新南威尔士州开始对学区进行一次全面彻底的“深度分权”改革，其改革的主要措施如下：第一，进一步将管理结构扁平化。1995年，将原来处于中间层次的20个学区划分为40个更小的学区，每个学区现在管辖的学校数大约为50多所。这样一来，学区一级的管理力量大大加强，基层学校会得到更多的咨询和服务机会，学校与政府管理部门的沟通也更为直接。第二，削减教育行政机构的编制数量。1993年，全州教育行政编制数是2468个，1996年减少到2224个。第三，为了加强教育行政部门为基层学校服务的功能，增加了教育顾问和教学专家等专业技术人员的编制数。仅在1995-1996学年里，普通管理职位就减少了17%，高级管理职位减少了41%，而提供教学服务的官员数却增加了32%。这可以确保增加对学校服务的数量，提高对学校服务的质量。第四，学校参考州教育部制定的“优先发展目标”自主确定本校的发展目标，并以学校自己确立的目标作为学校评价的标准。
　　新南威尔士通过面向学校的“深度分权”，较为彻底地解决了长期以来教育行政机构庞大臃肿的问题，提高了行政人员的办事效率，而且大大减少了行政开支，增强了学区这一级机构对学校的服务功能，同时给予了学校极大的自主权，其工作主动性得到了大幅度提升。其他各州也采取各种措施以扩大学校的自主权，促进其主动发展。
　　
　　二、学校管理中面临的问题与未来发展趋势
　　
　　1.“教育分权化”趋势的继续及对集权与分权的平衡
　　最初，澳大利亚的学校管理权力全部集中在州级教育管理部门，这样的权力划分有其优点，却束缚了学校的办学积极性，导致学校的管理呆板、保守。其后，20世纪70年代出现的校本管理以及80年代开始的轰轰烈烈的州级教育管理权向学校层面下移的教育行政改革，都可以看作是一种“教育分权化”的表现。然而，在学校自主权扩大，主动性得到激发的同时，“由于学区和州教育行政机构不再像以前那样‘发号施令’，学校突然发现‘路标’和‘向导’消失了，面前不再有人告诉你走东还是择西。学校要发展，得自己制定远景规划，自己制定具有特色的年度优先发展目标。学校要发展，光依靠经常性经费的拨款已经不够了，得寻找更多的财源。为此，就得思考、设计并向特定部门申请具有竞争性的项目。”②随之而来的是校长工作职能的变化，“为了与社区、家长甚至还有毕业生用人单位建立起良好的合作伙伴关系，获得更多物质与非物质的支持，校长的精力就不得不更多地向校外分配”③，将传统学校管理之中最核心的内容――教学管理托付给副校长等其他管理者，而此事是对是错，尚难定论。由此也可看出，“‘深度分权’带给校长的是更多的‘坐立不安’，带给学校的是更激烈的竞争。而激烈的竞争会不会发展到过分的地步，或者说这种竞争应不应该成为学校生活的主流”④，已经成为人们关注的问题。
　　分权是否只是有利而无害，分权应到达何种广度和深度，即寻找对学校分权的合理程度是澳大利亚学校管理面临的新问题。正如一些研究者所说的：“英、美、澳等西方工业国21世纪初的教育分权化议题，将主要集中在如何在教育集权与分权之间找到一种恰当的平衡或建立一种调适机制方面，而且要找到这样的平衡和建立这样的机制并非轻而易举。”⑤
　　2.以学生学习结果的改善作为衡量校本管理结果的标准
　　在澳大利亚，校本管理可以看作是教育分权化与多方面力量协同办学的重要表现，到1995年，澳大利亚全国已有95%的中小学建立了学校董事会。
　　校本管理在澳大利亚的开展带来了学校管理的极大进步，得到了家长、社区的大力支持，它向前继续发展的趋势不会变，但是在校本管理关注的方面将会有变化。在校本管理的前期，人们对校本管理实施过程的关注甚于对校本管理实施结果的关注，随着校本管理的发展，人们逐渐意识到教育管理改革并不等同于教育管理进步，只有当教育管理改革被证明给教育事业带来了积极变化时，教育管理改革才能体现其进步的意义。所以，从20世纪90年代后期开始，人们越来越关注校本管理的实施是否带来了学生学习结果的改善，并通过对学校改革与学生学习结果的联系，提出了更为明确的要求。
　　3.公立学校在危机中
　　二战后，澳大利亚政府对私立和公立学校开始一视同仁，政府对私立学校的资助制度在二战后逐渐确立，并以立法的形式予以保障。但是，到了21世纪初，由于种种原因，公立学校面临着很大的危机。“根据澳大利亚统计局1999年公布的对学校进行调查的最新统计资料显示，私立学校比公立学校更能吸引学生，前者差不多占了1/3的市场。私立学校学生注册率比上年增加了2.1%，而公立学校只上升了0.4%。1998年间，公立学校因生源不足等原因关闭或合并了28所，私立学校反而增加了31所。”⑥
　　这种状况除了与私立学校比公立学校提供的教育服务质量更高有关之外，与政府的政策也有很大关系。1996年，联邦政府颁布中小学‘招生标准调整计划’，根据这个计划，联邦政府下拨给公立学校的经费是按在校学生人数给的。每当1名公立学校的学生转往私立学校，联邦政府就要削减1名学生的教育经费拨款，同时要给私立学校一定的补助。实际上这是澳自由联盟党上台以来节约政府开支，以减少政府财政赤字的一个巧妙办法。因为每当私立学校增加1名学生，政府就可以节省3500澳元。⑦ 根据2000年联邦政府的预算来看，政府似乎对私立学校情有独钟，2001年联邦政府拨给私立学校的经费达到32亿澳元。与此同时，公立学校2001年获得拨款9亿澳元，至2004年也只会增加到21亿澳元。⑧ 私立学校除了政府的拨款外，还有其他更多的经费来源。而公立学校几乎全部依赖政府拨款，政府拨款的减少导致公立学校的经费短缺，无法改善办学条件，提高教学质量。越来越多的家长送孩子去私立学校就读，而公立学校的声誉越来越差，公立学校教职员工的积极性受到挫伤。因此，如何妥当处理公立学校与私立学校之间的关系，并提高公立学校教育质量是澳大利亚政府亟需解决的问题。
　　总而言之，澳大利亚教育管理权向学校层面下移的趋势不会变，但人们将会更关注何种程度的分权最有利于学校的发展；校本管理仍会是澳大利亚学校管理的主要模式，但对校本管理实施的结果将成为关注的重点；而如何协调公立与私立学校的发展，加强对公立学校的支持是澳大利亚政府不可推脱的责任。
　　
　　三、对我国学校管理的启示
　　
　　1.采取切实措施，推动家长与社区真正参与学校管理
　　澳大利亚在发展基础教育事业时，积极调动社会各方面的力量，形成了联邦政府、州政府、地方政府、社会、学校、教师、学生、家长、教会共同关心和支持教育的局面。如校本管理模式中对学校管理起决定作用的学校董事会就由校长、家长、学生、社区人士、教师等人员共同组成，家长与社区的意愿在学校管理中得以体现，形成了学校系统内部与外部机构、组织、团体间的伙伴关系，使教育真正成为全社会的事情。在我国，家长虽然关心子女所受的学校教育到底如何，但真正参与学校事务却是少之又少。权利与责任是对等的，家长和社区一旦拥有了对学校管理的发言权，也自然就承担了相应的责任。我们可以借鉴澳大利亚的做法，采取适当措施，如发动家长为学校做义工，学校的某些决策参考家长的意见等来调动更多的社会力量关心和支持基础教育。
　　2.将“个性、分权、内控、多元”作为当前教育管理改革的导向
　　澳大利亚校本管理和面向学校的分权的出现与它实行的以州政府为主的分权管理制度和家长参与学校管理的历史传统密不可分。因此，结合我国的国情来看，校本管理模式的真正价值“不在于提供教育管理改革的具体模式，而是揭示了教育管理改革的导向，即个性、分权、内控、多元的教育管理改革导向。它强调现在的教育管理，在共性与个性，一元与多元，外控与内控、集权与分权的关系上，平衡点要向个性、多元、内控、分权偏移。并不是说分权化的校本管理一定优于集权化的传统教育管理，其实两者都有其优势的一面，而是要有能力找到集权与分权，外控与内控，一元与多元之间的恰当的动态平衡点，目前这个平衡点要向多元、内控、分权方向偏移。”⑨
　　3.管理结构进一步扁平化，将教育行政部门的功能从以“管理”为主转变到以“服务”为主
　　在经历了20世纪80年代的教育管理行政改革的失败之后，澳大利亚各州政府意识到要想真正扩大中小学的办学自主权，必须精简州庞大的行政机构，增加各学区教育专业服务人员的编制，充分发挥各学区对所管辖学校的教学服务功能。所以才出现了各州面向学校的“深度分权”改革，精简州一级的教育行政人员编制总数，使管理组织结构扁平化，但同时增加教育专业人员的编制数，以增强对学校的教育服务功能。相信同样的变化也是我国学校管理所需要的。
　　
　　注释
　　①②③④洪成文,郭文苛：《澳大利亚学校管理的“深度分权”》，《比较教育研究》，1999年第4期，第15-18页
　　⑤冯大鸣：《英、美、澳教育管理前沿图景》，北京:教育科学出版社2004年版，第144页
　　⑥⑧中国驻悉尼总领事馆教育组：《澳大利亚私立学校日趋火爆》，《世界教育信息》，2001年第5期，第28-29页
　　⑦牛道生：《澳大利亚基础教育》，广州:广东教育出版社2004年版，第141页
　　⑨易希平：《校本管理未必是一朵结果实的花》，《上海教育科研》，2006年第2期，第26页
　　作者单位 华东师范大学教育学系
　　（责任编辑 王永康）