【福建省学前教育发展的问题及改进措施】针对学前教育不公平现象的改进措施

　　编者按：学前教育是基础教育的基础，反映的是经济发展、社会进步和人民生活水平的提高。随着城镇化进程的加快、外来务工人员增多，学前教育资源不足、水平不高的问题日益凸显。《国家教育改革和发展规划纲要》把学前教育作为未来10年教育事业八大发展任务之一，提出到2020年基本普及学前教育的目标，明确政府职责、重点发展农村学前教育。2010年12月1日，国务院召开全国学前教育工作电视电话会议，贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，并部署近三年的学前教育工作。可以说，国家对学前教育工作的重视达到了前所未有的程度，也从一个侧面反映出我国的学前教育已经步入了提升和发展的关键期。福建省委、省政府高度重视学前教育的发展，出台了《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》，《意见》的出台开启了福建省学前教育发展的新篇章。当前，全省学前教育正站在新的起点上，调查分析当前福建省学前教育发展的现状与问题具有重要意义。
　　
　　
　　2008年福建省共有幼儿园7508所，城市幼儿园占总数的17.61%，县镇幼儿园占总数的20.18%，农村幼儿园占总数的62.21%。在园人数992722人，幼儿入园率达到90.5%，每万人中幼儿园在园学生数在全国位居第2位。［1 ］福建省幼儿入园率在全国名列前茅，但具体分析起来，仍然存在问题。
　　一、学前教育发展问题
　　（一）教育用地尚未达标
　　《福建省教育用地控制指标》（试行）［2 ］中有关学前教育用地指标如下：
　　表1 学前教育用地指标
　　2008年福建省幼儿园生均占地面积6.69平方米/人，生均校舍占地面积4.41平方米/人。全部低于《福建省教育用地控制指标》（试行）中的学前教育用地标准，幼儿园生均占地面积最大的是厦门市，8.38平方米/人，其次是福州市，8.38平方米/人，都没有达到学前教育用地指标的要求。幼儿园生均占地面积最小的是莆田市，仅4.84平方米/人，与学前教育用地标准相差甚远。
　　（二）教育经费投入不足
　　福建省大多数市县投入学前教育的经费仅占财政性教育经费投入的1%左右。当前对各级政府教育发展的考核指标，如，“两基”年审、“教育强县”的评比等地方政府较重视的教育督导和评优项目中，对学前教育只有一个入学率的指标要求，而没有相关的办学条件、生均教育事业经费、生均公用经费方面的要求。因此，地方政府对学前教育的投入随意性很大。农村幼教经费严重缺乏，直接导致了农村幼儿园规模小、条件简陋、保教质量差的现状，与城区幼儿园的差距越来越大。如，宁德市9个县（市、区）各乡镇都有中心幼儿园，多数附属乡镇中心校，没有独立的办园资质。山区县的乡镇中心园逐步在削弱，办园规模逐步萎缩，部分县（市、区）政府因财政困难，缩减公办幼儿教师编制，许多幼儿园都要自聘教师和保育员。因为没有编制，幼教专业毕业生进不来，而专业素质较好、工作能力较强的教师又常被借调或调出，造成幼儿教师严重紧缺。特别是农村的幼儿园，专任教师和保育员数量更是严重不足，真正幼教专业毕业的教师寥寥无几。［3 ］
　　（三）幼儿园园均规模很小
　　福建省幼儿园7508所，2008年在园人数992722人，园均规模132人。城市幼儿园1322所，在园人数237683人，园均规模180人；县镇幼儿园1515所，在园人数274171人，园均规模181人；农村幼儿园4671所，在园人数480868，园均规模103人。福建省设区市按照园均规模的大小顺序排列，泉州市217人，宁德市185人，龙岩市154人，厦门市136人，南平市135人，福州市园均规模117人，莆田市115人，三明市109人，漳州市86人。以上数据表明，全省幼儿园数量较多，但园均规模很小，办学质量与效益都存在很多问题。园均规模最小的漳州市仅86人。
　　（四）公办园和优质园数量少
　　福建省幼儿园由教育部门举办的占全省幼儿园总数的31%，民办幼儿园占全省幼儿园总数的55%，由集体和其他部门办的占14%。全省共有省级示范幼儿园103所，其中福州市23所、厦门市21所、莆田市6所、三明市8所、泉州市26所、漳州市4所、南平市4所、龙岩市6所、宁德市5所。省级示范幼儿园仅占全省幼儿园总数的1.37%。
　　优质幼儿园数量偏少，而不达标幼儿园和无证幼儿园依然存在。以外来务工者集中的福州市仓山区为例，在全部登记在册的50多家民办幼儿园中，简易民办幼儿园占了1/10。这些幼儿园多分布在城乡接合部，普遍存在校舍规模小、设施简陋、师资不足、管理不善等问题。［4 ］2008年龙岩市人民政府对武平县的学前教育督导评估结论是：“学前三年教育办园条件差。大部分幼儿园园舍建设不够标准规范，不达标。随班就读和在学前班就读的幼儿数多，保教质量得不到保证，81所民办幼儿园只有14所有办园许可证。” ［5 ］2009年福建省人民政府督导室对泉州市丰泽区的学前教育督导评估结论是：“全区8个街道仅一个街道有公办中心幼儿园，其余街道均为集体办或民办。有23所民办和村办幼儿园未经审批。” ［6 ］2010年福建省人民政府教育督导室对三明市沙县的学前教育评估是：“全县12个乡镇，中心幼儿园仅有5所，已有的中心园园舍陈旧，公办教师太少，难以起示范、辐射作用。” ［7 ］
　　（五）教育管理力量薄弱
　　目前福建各地市公务员编制的幼教干部奇缺，一个地级市教育主管部门一般也就是一两名幼教专干，县级和乡镇一级大多只有一人。幼教大多被并入初教，与小学阶段合并管理。一些专（兼）职管理人员不懂幼教业务，无法有效履行对所辖幼儿园的行政管理和业务指导的职责。同时，由于幼儿园办园主体多元，有教育部门主办，有集体（村委会、企业等）单位主办，还有大量的民办园，管理往往采用分级管理和谁主办谁负责的方式，管理缺位严重，管理难度大，影响学前教育的健康有序发展。
　　（六）教师队伍学历不高
　　表2 2008年福建省城乡幼儿园专任教师学历结构表
　　幼儿园园长中具有硕士研究生学历的仅5人，具有本科以上学历的园长占全省幼儿园园长总数的12%；具有专科学历的园长占全省幼儿园园长总数的45%。高中及高中以下学历的园长占全省幼儿园园长总数的43%。城乡幼儿园园长中，具有中学高级职称的占园长总数的2%；有小学高级职称的占园长总数的26%；未评职称的占园长总数的57%。
　　幼儿园专任教师中具有研究生学历的14人，具有本科学历的2235人。本科以上学历的专任教师占教师总数的6.7%。其中，农村幼儿园专任教师具有本科及以上学历的仅占1.9%。具有专科学历的专任教师占教师总数的38.8%，农村幼儿园专任教师具有专科学历的占26.2%。全省幼儿园专任教师学历在高中阶段及以下的占教师总数的54.5%，农村幼儿园专任教师学历在高中阶段及以下的占了71.9%。未评职称的专任教师占60%
　　（七）教职工结构比例不合理
　　2008年福建省幼儿园教职工总数52881人，幼儿园专任教师33774人，占总数的64%。全省幼儿园每班平均1.01位专任教师，代课、兼课教师12153人，平均每班代课、兼课教师0.36人。莆田市、泉州市、漳州市和龙岩市每个班未达到一位专任教师，泉州市尤其突出，每班仅0.39位专任教师，代课和兼课教师达到7701人，平均每班代课、兼课教师达到1.28人。全省幼儿园保健员2656人，占全省幼儿园教职工总数的5%，平均2.8所幼儿园才能配备一名保健员。其他人员12019人，占教职工总数的23%。按规定幼儿园每个班要配齐“两教（师）一保（育员）”，有的民办幼儿园甚至连“一教一保”都配不齐。
　　（八）学前班教学存在小学化倾向
　　2008年福建省小学附设幼儿班、学前班共计6472个，在园人数是167828人。小学附设的幼儿班、学前班99.5%由教育部门主办，城市占总班级数的1%，县镇占总班级数的8%，农村占总班级数的91%。这说明小学附设幼儿班、学前班主要分布在农村。大部分乡镇中心幼儿园附属于中心小学，不是一个独立的法人单位，不能做到四独立，即独立法人、独立园舍、独立帐户、独立教师。由于大部分农村乡镇中心幼儿园附设在小学中，基本参照小学模式运转，与小学同在一个校园，上、下课同响铃声，教育教学存在“小学化”倾向。对学前班教师的评价往往参照对小学教师的评价进行，教师专业职务的评聘因人数少而无法单列开展，而是与所附属的小学教师竞争评聘，处于劣势状态。由于学前班规模小，园本教研也无法正常开展。
　　（九）民办园管理存在安全隐患
　　根据福建省内各报社记者2009以来的调查披露，民办幼儿园安全管理隐患表现：一是幼儿园门卫薄弱，多数幼儿园只有门卫，没有保安，门卫年龄偏大。二是街边幼儿园，园内没有活动场地，内部设施不规范。三是新社区配套的高档幼儿园向外招生，和业主“争路”。每逢上学放学的时候，新区窄窄的小路都被外来车辆堵得水泄不通，一条路和小区的居民闹起了矛盾。这种现象并非个案。四是无证民办幼儿园泛滥。宁德市记者沿着短短几公里的某条路粗略数了数，居然发现路两旁密集地分布着近20家民办幼儿园，超过三分之二是无证幼儿园。［8 ］五是幼儿接送车普遍超载。福州某区城乡结合部，园内98%是外来人员小孩，无证办园，“电驴”成幼儿园接送车，一车一次载了五个娃娃。以上报道充分说明了民办幼儿园安全管理亟需整改。
　　二、改进措施
　　（一）落实政府责任，坚持学前教育的公益性
　　我国《教育法》明确规定，学前教育是基础教育的重要组成部分，是我国学制的一个阶段。各级政府要从国民素质的提升、人力资源开发，缓解社会矛盾，促进社会公平，提高妇女就业机会，降低社会救助费用，缩小儿童入学准备，提高义务教育质量等高度去认识学前教育这项民心工程的价值，坚持学前教育的公益性。
　　2009年底福建省人民政府出台的《关于福建省2010―2012年教育改革和发展的重点实施意见》指出：进一步普及学前教育，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制，实行各级教育行政部门归口管理学前教育，相关部门履行各自职责的管理机制。严格实施办园许可制度，建立民办园评估定级和按级收费制度，健全完善教育、卫生、劳动保障、物价、消防等部门联合执法机制，依法保障民办教师工资和福利待遇，促进民办园健康发展。2010年底《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》指出，到２012年底，福建省城乡将新增27万个幼儿教育学额，基本满足１２０万名适龄幼儿入园需求，实现学前三年入园率达到９１％。推进幼儿园办园标准化建设，实现所有幼儿园合格达标，杜绝无证办园。到２０１５年，学前三年入园率要达到９３％。至２０２０年，学前三年入园率将达９６％。学前教育教师学历合格率达９５％以上。政府已经明确学前教育的责任，做了相关的部署。
　　长期以来幼儿园办园体制已经形成多元化格局，政府要积极扶持民办幼儿园，应该以政策法规的形式，建立以政府为主导的成本分担机制，降低民办幼儿园办园成本，减轻幼儿家长负担，建立贫困家庭学前儿童资助制度。完善幼儿园督导制度，逐步提高托幼园所生均公用经费标准，确保学前教育经费逐年增长。目前《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》已经提出，对新建、扩建民办幼儿园，当地政府应当按照国家公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。对城乡办园规范、质量合格、低收费的普惠性民办幼儿园给予补贴，其中，省级财政对入园幼儿人均月收费在150元（不含伙食费）以下的民办幼儿园，按上年学末在园幼儿数予以每人每年100元的补贴。
　　（二）科学规划布局，提高学前教育办学效益
　　2010年4月20日福建省教育厅颁发的《关于切实做好小城镇综合改革建设试点教育布局规划的指导意见》指出：学前教育应按照“就近入园”的原则设置。幼儿园布点宜按照每0.9万左右人口设置1所。每所幼儿园办学规模宜为9班（每班30人），最小规模不小于6班，最大规模不大于12班。9班幼儿园建设用地不小于3800平方米，园舍建筑面积不小于2500平方米；6班幼儿园校园建设用地不小于2700平方米，校舍建筑面积不小于1800平方米；12班幼儿园校园建设用地不小于4700平方米，校舍建筑面积不小于3200平方米。
　　《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》要求各设区市政府要组织指导和督促各县（市、区）于2010年年底前编制区域内学前教育发展三年建设规划，原则上城镇服务人口1万人、农村服务人口3000至6000人应设置1所幼儿园，每所幼儿园规模原则上不超过360人。
　　幼儿园布局调整，不仅涉及到幼儿园、教师和幼儿，涉及到教育资源的迁移，还涉及到当地党委、政府和人民群众，甚至涉及到有些资产的产权问题等。幼儿园布局调整，一要坚持可持续发展原则，充分调研辖区人口数和出生率，规划处至少要考虑到10年以上服务辖区幼儿的出生状况；二要遵循布局调整与规范化幼儿园创建相结合的原则，新规划幼儿园建筑设计要科学化、标准化，达到以创建促调整，以调整促提高的目的；三要遵循因地制宜与节约的原则，充分考虑当地的地理环境，充分利用中小学布局调整后腾出的校舍，经过改建办成幼儿园并大力发展全日制幼儿园，减少家长接送的次数；四要坚持政府在学前教育资源配置中的主导作用原则，以资源的合理利用和配置为突破口，形成“名园+民园”、“名园+弱园”、“名园+农村园”的联盟发展模式，走名园集团化的道路。政府要从资金、土地、政策、教师等方面给予大力支持，还可以采取股份制、融资、贷款、房地产公司无偿捐助，或者社会捐助方式自筹资金，改善幼儿园办学条件。
　　（三）依法办学，严格实行办园准入制度
　　《教师法》规定，“国家实行教师资格制度”；《教师资格条例》规定，“中国公民在各级各类学校和其他教育机构专门从事教育教学工作，应当依法取得教师资格”；“幼儿园、小学和初级中学教师资格，由申请人户籍所在地或者申请人任教学校所在地的县级人民政府教育行政部门认定”。依据以上法律法规，学前教育要严格实行幼儿园园长持证上岗制度，未取得幼儿园园长岗位培训合格证书者不得担任幼儿园园长职务。凡非正规学前教育专业毕业、未取得幼儿教师资格的人员一律不得从事幼儿保教工作。
　　《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》指出，实行严格的准入制度，制定并颁布举办学前教育机构的基本条件，完善和落实幼儿园年检制度，坚决治理无证办园，确保2012年前所有幼儿园达到办园许可标准。各级政府要切实担负起学前教育管理的责任，教育行政部门要在当地政府领导下，会同有关职能部门，全面摸清本行政区域内所有民办幼儿园（托儿所）基本情况，严格登记注册制度。对各类民办园的举办资格要定期复核审验。对不具备基本办园（所）条件、卫生条件不达标、存在明显安全隐患且未经许可的幼儿园，要限期整改；整改仍不合格的，要通过开展联合执法检查予以坚决取缔停办。对未取得办园许可证而擅自招生的学前教育机构，由教育主管部门会同公安、司法、物价、财政、民政等有关部门予以撤消,并给予相应处罚。对于被取缔的非法学前教育机构，各级教育行政部门要通过媒体等渠道向社会公布。
　　（四）完善用人制度，加强幼教师资队伍管理
　　《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》指出，要足额配备幼儿教师，通过扩大幼教师资培养规模、小学富余教师转岗培训、高校毕业生培训等办法，扩大幼教师资来源。建立每5年一周期的幼儿教师省、市、县三级全员培训制度，实施“农村和民办幼儿园教师（园长）教育教学能力提升计划”，提升幼儿教师教学能力和园长办学治园能力。各学前教育机构应该根据《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》足额配齐幼儿园教师、保健医生、保育员等各类人员。
　　要将幼儿教师纳入教师系列统一管理，设置独立的编制，建立统一的幼教职称系列（含非公办教师），与中小学教师职称系列彻底脱离，按照职级订立相应的职级工资，享受相应的待遇。对自聘幼儿教师根据《劳动合同法》签订劳动聘用合同，按照规定将幼儿教师（含非公办教师）纳入社会保障的范畴。要实行幼儿园教师最低工资保障，非公办教师工资标准应达到当地社会平均工资的1.5倍以上。农村乡镇中心幼儿园要列入事业单位管理，公办教师要占专任教师的60%以上，园长享受当地中心小学校长同级待遇。按照教育部《中小学教师继续教育规定》的要求，所有从事学前教育的师资都要按计划进行培训，园长和幼儿教师的培训要纳入当地教师继续教育规划，对不适合岗位要求和不符合任职资格的人员应及时调离工作岗位。
　　（五）抓好安全管理，防止意外伤害事故发生
　　2006年教育部颁发的《中小学幼儿园安全管理办法》规定，地方各级人民政府及其教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责。
　　学前教育必须建立较为完善的安全工作体系。按照分级负责原则，各区县教育局与各学校领导签订治安防范责任书，对发生重大责任事故的单位领导依法追究相应责任；各学校明确学校、班级两级安全工作负责人和重点部位岗位责任制。学校重点部位安装防盗报警装置。园长室、门卫室要配备与110联通的紧急按钮装置；寄宿制幼儿园周界要有红外监控装置并24小时值班、巡逻。学校门卫必须聘请合格的专职保安担任，对进出人员严格实行登记、验证制度。制定防范暴力事件、食物中毒事件、火灾事故、传染病、体育活动事故、校外集体活动事故、校车交通事故的处理预案和演练，有关部门定期要对接送幼儿上下学车辆进行安全检验。建立房屋检查制度。注重管理的细节化、精细化，防止各种意外伤害事故发生。精心创设良好的环境，张贴安全警示标志，对幼儿进行生动、直观、形象的教育。还必须通过家园的密切配合,充分利用家长的教育资源,有计划、有目的地指导家长对幼儿进行安全教育。
　　学前教育是基础教育的基础，在今天受到人们普遍关注，反映的是经济发展，社会进步，人民生活水平的提高。随着城镇化进程的加快、外来务工人员增多，学前教育资源不足、水平不高的问题日益凸显。福建省委、省政府对加快学前教育发展高度重视。福建省委书记孙春兰强调，政府应当主导推动，各级各部门共同努力，并且鼓励社会多元投入，真正把学前教育这一惠民实事办好。福建省省长黄小晶要求，优先安排财政新增财力用于支持新建公办幼儿园，争取尽快实现农村每个乡镇、城市每个街道有一所公办园的目标；对普惠性民办幼儿园予以财政补助，鼓励社会力量办园，有效解决入园难问题。［9 ］《福建省人民政府关于加快学前教育发展的意见》明确，至2012年年底，全省城乡新建469所公办园，新增27万个幼儿教育学位。其中，2011年上半年，新建169所公办幼儿园并于秋季投入使用，实现农村每个乡镇、城市每个街道有一所公办幼儿园；明年下半年，再新建300所公办幼儿园，重点解决城区和城乡接合部入园难问题。只要各级政府、社会各界和幼儿家长一起努力，学前教育一定会得到更好更快的发展。
　　
　　注释：
　　［1］数据来源.2009福建统计年鉴［DB/OL］.http：//省略福建省统计局网站.
　　［2］福建省国土资源厅，福建省教育厅，福建省建设厅.关于印发《福建省教育用地控制指标》（试行）的通知［EB/OL］.闽国土资综［2007］316号文件.2007年11月14日.福建省人民政府网站。
　　［3］林�.农村幼儿园呈现萎缩宁德将大力推进学前教育发展［EB/OL］.https://www.省略.宁德网.2010-02-05.
　　［4］福州简易民办幼儿园陷窘境 生源不稳软硬件难达标［EB/OL］.https://www.省略.东南网.2010-04-12.
　　［5］龙岩市人民政府关于对武平县人民政府2007年教育工作督导评估复查跟踪的反馈意见（龙政综〔2008〕346号）［EB/OL］.福建省教育厅网站.2008-11-13.
　　［6］福建省人民政府教育督导室.丰泽区人民政府2007年度教育工作省级督导评估报告［EB/OL］.福建省教育厅网站.2009-04-27.
　　［7］福建省人民政府教育督导室.沙县人民政府2008年度教育工作省级督导评估报告［EB/OL］.福建省教育厅网站.2010年3月.
　　［8］宁德市区无证民办幼儿园泛滥 安全隐患多［EB/OL］.省略宁德网.2009-08-26.
　　［9］福建省出台重大举措扶持学前教育发展［N］.中国教育报.2010-11-09
　　文中表格和未注明出处的数据来自2008年福建省教育统计简明资料.福建省教育厅.2009.5.■
　　（责任编辑：徐小敏）