民办教育【多元化、法制化与民办教育】

　　 近１０多年来，我国民办教育异军突起，各类民办学校已近６万所，在校学生１０００多万人，在整个教育事业发展布局中已日渐显现其地位，已经成为我国教育业的强大支柱之一，关乎我国的教育文化乃至经济的发展。同时，民办教育呼唤社会的广泛关注与支持，呼唤更为科学的管理机制，呼唤配套的政策法规。正是在这种大背景之下，２００２年１１月２８―２９日，第二届２１世纪教育论坛暨中国民办教育高峰会在苏州隆重举行。
　　汪家、柳斌、陶西平、郭福昌、樊纲、潘懋元、张民选等著名专家在论坛上发表演讲。近５００名来自中国２７个省、自治区、直辖市的民办教育工作者共聚一堂，共商我国民办教育的发展大计。
　　
　　教育资源仍属卖方市场，
　　民办教育前景广阔
　　
　　我国教育规模很大，一个十几亿人口的发展中国家办大教育，国家是包不下来的。加快发展民办教育，缩小我国与发达国家教育水平的差距，是本届论坛与会代表的一致呼声。
　　我国的现实状况是，一方面，公办教育投资不足。即使按教育界要求的教育经费占ＧＤＰ的４％，也还不能满足群众的需要，何况到２００１年底才达到３％，这离发展中国家的平均水平４―５％差距还很大，离发达国家的平均水平６％差距更大。另一方面，我国居民储蓄达到８万多亿，国民消费也逐步集中于教育领域。一项调查表明，居民储蓄的１０％，也就是八九千亿的储蓄意向是投到教育上来的，很多居民的存款主要是为了孩子上学。这无疑给了民办教育很大的发展空间。教育产业已成为人们逐步认同的一个前景乐观的产业，产业导向促成了民办教育发展的有利形势。
　　原国家教委副主任、国家总督学柳斌在会上指出：目前全国拥有普通中小学加上幼儿园、普通高校、中专和职业技术学校，各级各类学校的总数为７０多万所，民办学校才５万多所，所占比例仅为７％。普通学校和成人学校二者相加约１３０多万所，民办学校在其中仅占３．５％，许多国家私立教育的比例都比我们高。目前，我国市场经济在很多方面都由卖方市场变为买方市场，惟独教育方面，供不应求。我们教育事业的发展，教育资源的数量，尤其是优质的教育资源难以满足广大人民群众的需要，因此升学竞争激烈，择校现象仍然十分严重。解决这个问题，必须按照小平同志“发展才是硬道理”的理论来办，否则，用电脑排位、高考把关等多种办法去限制，挡住大门，都不是最终解决问题的方法。归根结底，是要使教育得到长足的发展，因此必须集社会之力，兴千秋之业。
　　著名教育学专家、厦门大学教授潘懋元认为：我国要推行高等教育大众化，不能完全只靠公立学校，公立学校承受不起。现在接受高等教育的人数只有１３．３％，如果提高到１５％、２０％甚至３０％的时候，政府还能拿得出钱吗？中国高等教育大众化主要看两个支柱：民办高等教育和高等职业教育。这两个支柱都落到了民办高等学校，所以“我对民办教育的发展始终充满信心”。
　　目前，我们国家的各项社会、经济事业的大发展需要大量的高质量的人才，广大青年学生、在职职工也都需要学习、深造和提高，公办教育由于多方面条件的限制无法完全满足这一需求，因而，这就给民办教育创造了一个难得的大发展的良好机遇。而对于“穷国办大教育”，教育经费缺口巨大，尤其是教育经费内部配置极不合理的现状，苏州市副市长、苏州大学博导朱永新直言其弊：在国外，高校的８０％以上是民办学校，而我国８０％以上却是公办学校。这既占用了大量的教育经费，又制约了基础教育的发展。以江苏为例，２００１年的教育经费总投入为１６０亿元，其中高等教育就占去了６０多亿元。
　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华提出：要确立“教育民营”的理念。政府和理论界确立了“以政府办学为主体”的理念，意味着民办教育在中国大陆的发展已经事先设定了数量界限，民办教育只能处于补充和配角的地位……必须重建民办教育的观念基础，即由“以政府办学为主体”向“教育民营”转变，以及在此基础上重新考虑和设计鼓励“教育民营”的制度和政策框架。在这一制度设计中，政府应该逐步全面退出教育活动的微观领域，在积极鼓励民间投资教育的同时，把公办学校也全部交由非政府组织和公民个人去经营。显然，“教育民营”是对“以政府办学为主体”的直接挑战。毫无疑问，只要实现了普遍的“教育民营”，市场竞争的力量就一定会使服务价格恢复到合理的水平，这也是市场经济屡试不爽的基本事实。
　　
　　民办教育：
　　公益事业要不要合理回报？
　　
　　中国民办教育的法制化进程再次成为第二届２１世纪教育论坛暨中国民办教育高峰会上争论最大的焦点。北京市进行的一项有关民办教育的问卷调查显示，认为有关民办教育的法规不健全的，占到了被调查者总数的３８．７％，居不满意因素首位。立法跟着现实跑，结果不是法规条文限制多，就是笼统抽象，操作性不强，对此，许多民办教育工作者深有感触。
　　就在本届论坛前一个多月的九届全国大人常委会第３０次会议上，《民办教育促进法（草案）》第三次审议因“在几个重要问题上意见分歧，一时难以提出修改方案，需要进一步研究”而未获表决，意见分歧主要集中在民办教育办学人员能否得到“合理回报”这样的焦点问题上。
　　 本届论坛举办时，《民办教育促进法》尚未出台。至记者正式发稿时，《中华人民共和国民办教育促进法》于１２月２８日通过，正式颁布。
　　发展民办教育，一个无法回避的问题就是民办教育的“合理回报”和“产权”两大主要问题。
　　 在民办教育２０多年的发展中，“不得以营利为目的”这条规定横亘在前，能否取得“合理回报”一直是投资者、办学者关注的热点，甚至成了有的投资者的一块“心病”。几年来，管理民办教育的法律依据只有《社会力量办学条例》６０条。该条例第６条规定：社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。第３７条规定：教育机构的积累，只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。
　　事实上，自２０世纪８０年代中期中国的民办教育开始复苏以来，民办教育一直在一种暧昧的政策环境中发展着。一些民办学校在经营方面作出了各种探索。有的把办学分为两块：教学设施不允许营利，生活设施可以营利；有的是政府以奖励的形式给投资者以回报，使办学者既得到经济实惠又得到荣誉；还有把办学者的投入当成教育债券，按国库券利率取息。
　　在讨论《民办教育促进法（草案）》时，人大常委委员中仍然有两种不同的观点。
　　一种观点认为：民办学校举办者不能取得“合理回报”。主要理由是：规定合理回报与营利行为难以划清界限，或者说，合理回报的本质就是营利，直接违背教育法第２５条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。发展教育最主要的是靠税收优惠，而不是靠通过合理回报来吸引投资。规定取得合理回报，一方面是对办教育这种义举的玷污，另一方面使民办教育不能健康发展，如，实践中已经有一些人靠向银行贷款办学，个人并没有投入多少，向学生高额收费，积累了上亿资产。从国外的情况看，凡是营利性的学校都没有什么前途。想要赚钱的民办学校为什么没有一个到落后地区、贫困地区去办学呢？对民办学校的举办者应当主要从精神上给予鼓励。
　　另一种观点认为：民办学校举办者可以取得“合理回报”。主要理由是：大力发展民办教育需要调动社会力量，采取措施吸引社会资金，不允许有合理回报，投资者就没有积极性。投资行为和捐资行为不能混淆；只强调社会效益是不够的，应当体现社会效益和经济效益的统一。合理回报与公益性的方向并不矛盾。对于少数乱收费、高收费的民办机构，政府应当正确引导、依法管理。
　　厦门大学潘懋元教授认为：合理回报不等于营利，更不等于“以营利为目的”，由于教育是公益事业，举办者应当以发展教育公益事业为目的，因此，只能在扣除公益金、公积金、发展基金之后，如有结余，才取得合理回报，这应当是合理合法的事。
　　全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家也认为：我们鼓励捐资办学，但目前我国的现实情况是大部分民办学校的举办者都是投资办学，如果一味的靠捐资才能办学，就不可能有我国现阶段民办教育的发展，所以在我们国家，民间资本还不雄厚，缺乏各种公益性的社会资金，相关政策还不配套，政府又无力给民办学校很大资金支持的情况下，吸引民间资金投资办学成为重要选择，既然允许投资办学，那么举办者从中获得一定的合理回报也是自然的。
　　在第二届２１世纪教育论坛暨中国民办教育高峰会上，代表们对《民办教育促进法》出台表现了充分的热情和期盼。参与审议《民办教育促进法（草案）》工作的汪家、柳斌、陶西平、侯小娟自始至终倾听了来自全国的民办教育工作者――会上有人说这是“庞大的弱势群体”――发出的声音。在会上，与“合理回报”有关的几个说法颇为引人注目：
　　１、部分与会者认为，对于营利与非营利的问题，完全可以按照法律的程序修改《教育法》。教育法是教育的根本大法，作为教育法的配套法律的《民办教育促进法》的精神不能与教育法相抵触。但是，教育法规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，要在《民办教育促进法》中规定“合理回报”，与教育法的这一规定不好衔接甚至有明显抵触。“不以营利为目的”，一句简单的话语，让不少与会的民办教育投资者对《教育法》的这一规定颇有微词，甚至有人提出应修改这部“在计划经济体制下制定的法律”。
　　２、投资者的盈利怎么反而成了政府的“奖励”或“补偿”了呢？主张民办学校举办者不能取得“合理回报”的人说：如果一定要取得“合理回报”，可以规定由政府设立民办教育奖励基金，用物质的“奖励”代替“自取”，这既体现政府对民办教育的支持，也能弘扬从事民办教育的义德。但是，这样一来，获得回报或盈利不就等于政府“施舍”了吗？既然引入了一定的市场机制，而且民办教育不用政府的钱，允许举办者得到一定的回报便在情理之中。
　　３、公益事业也完全可以通过非公益的手段实现。在没有突破《教育法》的前提下，与会者认为“合理回报”还是一个比较准确的提法，合理回报和公益性本身不是一对矛盾。举例来说，造桥、修路作为国家的基础设施建设，完全可以通过“贷款修建、收费还贷”的方式来完成。
　　４、北京民办教育研究会会长、民办教育联谊会副主席张志义说，民办教育办学回报问题，明渠不开，必将暗道丛生，使我国的民办教育和整个中国教育遭受严重损失。为什么？由于《社会力量办学条例》在产权和回报问题上的法律缺欠和模糊性，颇有一些“精明人”在享受了公益性的建校优惠之后，把校产转移到私营企业之中去了。如果我们开明渠会如何呢？如浙江省在温州民办教育模式的基础上，１９９８年出台文件大力鼓励民办教育发展，明晰产权，允许回报和股份制办学，结果浙江教育吸收了大量民间资金，获得了跨越式发展，提前完成了“普九”的目标；提前普及了高中；高校入学率大大提升，私立幼儿园数占９０％以上。
　　５、与其让投资者偷偷摸摸营利，不如将民办学校划分为“营利”和“非营利”两大类，让办学者自愿选择，国家分别采取不同政策进行管理和鼓励：对于捐资办学者可申请举办非营利性学校，享受国家的优惠政策；对于投资办学者可以申请营利性学校，按照服务性企业经营并纳税。两者混为一谈就会导致税收政策的紊乱。
　　在最近颁布的《中华人民共国民办教育促进法》中规定了“民办教育属于公益性事业”，并未规定“不以营利为目的”。而且在第五十一条中规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的办法由国务院规定”。相信这样的规定一定能令民办教育投资者满意。
　　按照原先的《社会力量办学条例》规定，民办教育举办者的投资投入之后，基本上就失去财产所有权，只能有有限的使用权、支配权，不存在财产增值的收益权。
　　与会者认为，立法要解决的一个重要问题是明确民办学校的产权，产权明晰就可以调动和保护投资人的积极性，保证学校的正常运行，降低风险，有利于学校的稳定和发展。
　　民办学校财产的来源是多元化的，主要来自个人或企业的投入，学生家长的赞助费或社会捐赠，国家直接或间接的投入以及校产在运营中的增值。针对民办学校资产的实际情况，草案将民办学校产权认定为：举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；民办教育受赠的资产属于学校所有；校产的增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报的部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有。草案还规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。
　　汪家副主任介绍说：“这样的规定表明投资办学与办企业是性质不同的行为，在产权的认定上就有所区别，在法律上也明确了四点：第一，投入者享有其投入资产的所有权，但学校存续期间，投入者的管理权和所有权是相分离的，不能随便从民办学校的资产中撤回投入；第二，学校在存续期间享有对全部校产的使用权和管理权；第三，举办者的财产应当与学校的财产相分离，举办者不得将学校财产转让、抵押，不得用于从事与教育无关的活动；第四，扣除合理回报以后增值的民办学校的财产归社会所有，在学校存续期间归学校使用和管理。”
　　但部分与会者认为，这样的产权规定并没有很好地把现实情况包含在内，在近２０年的民办教育发展过程中，现实的产权情况要比草案中规定的复杂得多。
　　
　　确认民办学校的国民地位，
　　优化民办教育的外部环境
　　
　　解决民办教育的地位问题，是本次立法要重点解决的问题之一。柳斌说，草案已经解决了民办学校的“国民待遇”――只有维护了民办教育的地位和相关人员的合法权益，才能促进它的发展。
　　我们有必要摆正两个关系：一是公办学校和民办学校的关系。
　　《中华人民共和国民办教育促进法》的确作了相关规定，第五条：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。第二十七条：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。第三十一条：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”。
　　从当前现状看，公办学校和民办学校的关系问题不清，使民办教育长期处于配角的地位，并在教师待遇包括人事关系调动、户口迁移、子女就学、配偶就业、职称评定等，民办生待遇包括升学就业、享受助学贷款、买半价票等，许多方面受到一定程度的歧视，这是制约和束缚民办教育发展的一个主要原因。由于教师的职称、养老等诸多问题无法解决，去民办学校应聘的大部分是退休教师，“没有那些掌握了最新教育理念、教育方法的年轻后备军”。有的校长认为，所有义务教育阶段的教师，政府都应该给他们同样的待遇，因为加入ＷＴＯ后国企私企必须是一体化的，否则无法参与国际竞争。教育也是这样。与会者说：“我们一直在盼望着教育政策的一体化。”校长们最大的期望在于：在公平状态下，把两种体制放在一起竞争，让其按市场的规律自主、动态地发展。
　　汪家再作说明地强调：民办教育和公办教育就其性质和目标而言是共同的。为此，草案中规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”民办学校享受同公办学校同等的国家统一规定的税收优惠政策，同时还在信贷、征地等方面享有一定的优惠政策。
　　“有人说：公办校是亲儿子，民办校是干儿子。手心手背都是肉，在我看来公办学校和民办学校都是一样的，都承担着社会的公益事业，都在为培养孩子做出巨大的贡献。何况民办教育的真正起步与发展比较晚，我们应该给特别的她以特别的爱和呵护。”“我想，民办学校只要求与公办学校享有同等的待遇，应不为过。”当苏州市副市长朱永新在主席台上说出这番话时，赢得了全场民办教育工作者热烈的掌声。
　　与会者还特别关注“假民办”现象。这种在当地名校中孵化出来的“假民办”除了收费是民办以外，其他方面全是公办，小到收“议价生”，大到开办计划外的“二级学院”。用名校品牌、国有资产、在编名师武装起来的“假民办”已经成为各地民办学校的强有力的竞争对手。这样的做法不仅人为地制造了不公平竞争，而且很容易滋生出腐败。
　　二是政府与民办学校的关系。
　　有专家指出，这同样存在着关系不清的问题，表现在有些地方政府要么管了不该管的事情，使本地区的民办教育处于受歧视的地位；要么把本来应当管的却放任自流，造成民办教育的无序竞争，甚至违法乱纪。因此着眼长远，民办教育的健康发展亟需一个公平、公正、透明的依法行政、依法办学的良好的外部环境。
　　《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。
　　《促进法》还对政府有关部门对民办学校的管理职能作了具体的规定，在多项条款中给予民办学校在内部管理体制的确定、机构设置、学校法定代表人确定、资金的管理和使用、校长和教职工的选聘、工资待遇、教学课程的设置、教学内容和方法的确定、资产管理与使用、证书的发放、收费标准的制定等方面的办学自主权。《促进法》规定，对政府委托承担义务教育任务的民办中小学，国家应当按照委托协议拨付相应的教育经费。
　　广东信孚教育集团董事长信力健在为集团旗下的民办学校争取“国民待遇”的过程中感慨很多：“由于没有相应法律的保证，我们在实际办学过程中，确实遇到了一些政策方面的制约和个别政府官员的阻挠，比如学校几乎每年都要接受近１０个政府部门的审查，而教育局往往拿着上世纪７０年代末、８０年代初的红头文件加以对照，说我们违反了一些规定。这在公办学校可能并不多见。”
　　这些只是从行政手段上来制约民办教育，而更为严重的是，一些地方政府因为看到民办教育可以收费的政策，就直接由政府出面，由教育局长出任董事长，参与民办教育的“办学竞争”。
　　与会者认为，政府在民办教育发展中的任务应当是制定发展规划、标准和规则，创设发展的政策环境和维护发展秩序。要努力建立政府有效管理民办学校的体制和体现多元化与规范化相结合的民办学校内部管理体制和有效运行机制。
　　有人说：“立法应站在中立者的立场，不光对投资者有权利和义务的要求，对政府也应有权利和义务的要求”。
　　全国人大常委、民办教育工作者联谊会副主席毛昭晰说：“政府官员应提高自己的认识。作为监督机关如各级人大，应对那些管理民办校的机构加强监督，因为有的民办校确实受到了一些不是很公正的待遇。”
　　广州现代教育研究中心研究员张铁明说，发展民办教育，首先要规范政府行为。在很多地方教育行政部门对民办学校的管理延续着传统的管理办法，基本上是全程管理、全方位管理。现在要办一个民办学校，土地的申请、配套费的减免、师资、收费包括教育教学、课程设置、学生评价、招生都是由政府掌握的。我认为政府管理民办学校要依靠中介机构的完善，有三类中介机构：一类是研究执行性的，为政府的宏观决策提供咨询；第二类是鉴定、评价性的机构，这也是现在比较缺乏的，这与民办学校的督导评价有关；第三是民办学校的行业协会，通过行业自律管理来规范民校的办学行为。
　　上海市教育科学研究院民办教育研究所金辉在题为《政府主导与民办教育事业发展》的报告中主张，要突破体制性障碍，倡导政府主导的“六大要务”：第一要务是在不同的教育阶段，确立民办教育比例规模的宏观发展目标。并在相应的教育阶段，确定“公退民进”的发展策略，引导民间资本投资教育。第二要务是不断健全和完善民办教育审批的行政规程和规章，提高申请举办者的资格准入标准，健全办学许可证制度等。第三要务是针对民办教育机构在名称、广告、招生和收费等“多发性”规范办学问题，健全和完善跨部门的行政管理规程和规章，建立民办教育机构的诚信档案，定期向公众发布公告，引导学校诚信办学，取信于民。第四要务是要区别民办教育机构的不同类型，对民办教育机构开展全面清产核资工作，重点是对利用国有资产举办的“民办学校”和各种形式的“改制学校”开展清产核资工作，进而通过政策创新，引导民办教育机构健全和完善学校的资产责任制度。第五要务是要对不同类型的“民办学校”制订不同的分类引导政策。对私立学校，多种所有制产权结构的学校，国有资产参与举办的学校等等，要从产权制度、体制改革等角色制订分类引导的政策，促进不同类型民办教育机构的健康发展。第六要务是要加强对民办教育机构的行政负责人的政策法规培训和管理业务培训。要由教育行政部门牵头，相关的政府部门如国有资产管理部门、土地管理部门、计划和建设部门等参与，从事教育与培训的事业单位主办，对民办教育机构的行政负责人开展“依法办学、以德立校”的专业培训。
　　
　　多元化：
　　民办教育的发展走向
　　
　　社会需求越来越多元化，中国的教育也应该越来越多元化。
　　陶西平在闭幕式上的讲话中指出：民办教育的生存与发展有赖于适应市场需求的多元化，民办教育规模的扩大有赖于投资主体和投资方式的多元化，民办教育的生机与活力有赖于办学体制与机制的多元化以及办学特色的多元化……因此，在坚持全面贯彻国家教育方针的前提下，推进民办教育的多元化是民办教育发展方式的大趋势。多元化要求相互尊重，相互支持，相互包容，相互吸收，相互借鉴，共同发展。民办教育的诞生是与时俱进、教育创新的产物，民办教育的发展仍然必须坚持与时俱进与不断的教育创新，只有不断的教育创新才是形成多元化的动力。
　　一是通过投资主体的多元化吸引资本。
　　朱永新说，在中国现阶段，政府的一个非常明智的选择应当是积极地推进教育的多元化，主动吸引政府以外的资金来投入教育应是必然的抉择。事实上，现在政府以外的资金实在是太多太多了，试想每年投在股市上的资金是多少？！如果教育也可以搞股份制，老百姓可以购买教育股票，中国的教育将有更大的活力和希望。中国现已有了第一家教育上市公司，我希望还能有更多的教育公司上市，从而推进教育集团化、品牌化的运作。
　　上海师范大学教育科学学院院长张民选在会上引用了“第三条道路”、“混合经济”的理念。这种理念促使我们逐渐放弃“非公即私”和“私胜于公”的概念，淡化意识形态的争论，转而把希望寄托到寻找和尝试各种中间型办学体制和机制上。这种理念为各种“亦公亦私”、折中、包容与多样――混合型机制的办学体制和教育财政机制提供了良好的生态环境和生长条件。教育对未来的国际竞争和包容性社会都是至关重要的。扩大教育规模和教育参与程度，国家就必须扩大社会的责任和成本的分担（财政混合），就必须吸引社会资金投入教育。
　　二是通过办学特色的多元化以适应市场需求的多元化。
　　专家指出，民办教育、私立教育有其存在和发展的独特价值，发展民办教育的真正目的是增加教育供给方式的多样性和选择性。市场经济的发展不仅承认了利益驱动机制，而且在更深的层次上唤醒了人们的主权意识，为人们的自由选择提供了条件。民办学校在某种程度上满足了人们选择教育的需要。其实，民办教育是市场经济发展和改革开放的产物，它从诞生那天起，就注定其办学类型应该是多样化的。有一项调查表明，“在湖南省２９８４名被调查者中，７２．８％的人所学的专业是社会急需而公办学校又不能满足的专业”。除了不同的专业设置之外，民办学校还提供了不同的教育条件、就读形式和特色课程等等，因此，民办学校的类型也不能单一化。
　　目前我国民办学校尤其是基础教育的民办学校的办学类型都是一种模式：大多走的是一条学术型办学的道路，即把升入高一级的学校作为教育目标，片面追求升学率。办学者不应该拘泥于单一的学术模式，而应该瞄准市场和社会的需要，既办特色学校、精品学校，也办普通学校或替补学校、补习学校。一份介绍国外私立教育类型的资料，把学校的类型分为五种：学术型学校、社会型学校、工艺型学校、发展型学校、补习型学校。民办学校类型的多样化有助于决策者认识到民办学校不一定在质量上胜过公办学校。同时，政府对不同类型民办学校进行督导评价时，应该有不同的标准，而不应一刀切、一律化。
　　责编：薛农基